各 地 举 措
长沙5家公益组织“孵化” 政府向其买公共服务
对于长沙的社会组织来说，2013年，是希望之年。
经过一年时间的所谓“孵化”，近日，包括长沙光爱之家等在内的5家社会组织顺利“出壳”，由之前的“散打军”变成民政局登记在册的正规军。与此同时，长沙爱心圈等公益组织成为第二批孵化单位，入驻基地孵化。
在此之前，这个默默运转了一年、名字叫“长沙市社会组织孵化基地”的机构并未进入公众视野。媒体报道后，有识之士嗅到了事件背后的深厚意味——这是地方对中央某一重大信号的积极回应。
对此，长沙市民政局局长曹再兴说，孵化基地的确有它的诞生背景，但从时间上来推算，长沙要先于国家号召做出尝试。
“这个尝试，现在我们都知道是政府向社会组织购买公共服务。但长沙并非是为了应对国家政策，而是城市社会发展的必然，是市场和政府共同的需求，我们只是顺应了这种需求。”
刘江平用一个案例说明了他所理解的“政府为什么要向社会组织购买公共服务”。
去年年底，他所负责的长沙光爱之家助残服务中心接收到一条来自残疾人网友群的信息，长沙一个搞乐器的51岁男子，在自己突然遭遇失明的痛苦后，一直闭门不出，已经有3年时间了。该男子的家人告诉志愿者，有社区工作者逢年过节送点油和米过来，反倒让他火冒三丈，每次都会说，“谢谢你们啊，下次别来了！”搞得大家都很尴尬。后来他跟刘江平说，因为他觉得这些人都是走过场的，拍几张照片就走了，而给予他的这种物质上的施舍，并不是他想要的。刘江平登门，跟他聊了两个多小时，从他自己的经历讲起（16岁失明，之后开过酒店，做过生意），慢慢让他打消了对外人的敌意。之后，刘江平又找几个人自掏腰包凑钱给他买了部手机，用自己的身份证给他办好了卡，并把手机送到他手里。对方感动得当场落泪。
“他现在过得很好，经常参加我们的活动，还主动要求教小孩子学口琴，”刘江平说，相比社区工作人员，社会工作者更知道对方要什么，也不会把这个事情当成一种工作，而是发自内心的关心与帮助，不图名利。
为什么要做这桩“生意”
长沙光爱之家，是首批“孵化出壳”的5家社会组织之一。而随着长沙市爱心圈等10家社会组织的入驻，孵化基地第二批社会组织开始进入全面孵化阶段。
对此，曹再兴直言不讳，“我们花费大量人力、物力、财力培育社会组织，只有一个目的，就是适应政府和市场的需求。”
据了解，长沙目前共有3213家社会组织登记备案，没有备案的也有3000多家，其中行业协会和商会占了前者的重头。长沙市民间组织管理局局长李红辉透露，3A级以上的社会组织，长沙总共有26家，但民间草根类社会组织基本集体缺席。
“相比国外和国内一些发达城市，长沙的社会组织发展现状不容乐观。”李红辉算过一笔账，全市700万人口，社会组织覆盖率却不到千分之一，而在人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。
数量上不足，质量也跟政府和市场的要求相去甚远，从而也导致了到目前为止，拿得出手的政府购买公共服务的模板和案例几乎没有。
长沙市政府在2009年曾尝试过利用社区养老服务网络，不过买卖方并非社会组织，而是街道及社区居家养老服务中心。具体做法是，对长沙市包括年满70周岁的散居“三无”老人等在内的六类援助服务对象，各区发放一定数量的服务券，由居家养老服务中心（站）提供以日常生活照料为主的上门服务和日托服务。所有费用均列入财政年度预算，市财政承担30%，区财政承担70%——这就真正实现了政府买单与社会运作机制相结合的模式，虽区别于国际社会普遍的公共服务购买（社会组织参与，公平竞争，招标购买），也被看作是一种可贵尝试。十八大召开后，政府向民间购买公共服务的呼声越来越高。7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。
长沙民政学院教授、长沙市社会组织孵化基地主任史铁尔说，此次会议释放出非常重要的信号，那就是政府改革和转变职能的决心，其目标和方向就是实现“小政府大社会”。谈到政府购买公共服务的必要性，史铁尔说，目前，中国的社会群体结构多元化，群体的诉求也会多元和个别化，老百姓幸福指数要求高，社会要和谐，光靠政府提供服务是远远不能满足的，需要社会组织来弥补这个不足。“我们的社会组织实际上都是针对特定人群特定服务的，政府要‘瘦身’，就要将其不应承担的社会事务切割出来，让社会组织去做，去‘制定菜单’，政府和老百姓来‘点菜’。这一块在发达国家非常普遍，国内一些发达城市也有成功经验。”曹再兴说。他同时分析了为什么公益性社会组织是适合承接公共服务的。“首先，公益性社会组织与政府一样，是不以盈利为目的；其次，公益性社会组织机制比政府更加灵活，可通过市场机制、志愿服务和慈善等提供公共服务，但政府不便使用这些机制，三、社会组织更加专业，能够提供更高质量的公共服务。”
“长沙的经济社会的发展相对发达地区较缓，这一块的步子也迈得晚了些，但无论如何，我们已经起步了，并且走在了中西部地区的前列。”
买什么，怎么买
曹再兴回忆，长沙最早的公共服务购买行为应该发生在上个十年，当时是长沙市交通局委托交通行业协会制定全市“十一五”的交通发展规范。此后，政府向社会组织购买服务零散发生过，但基本都是小打小闹，没有形成规范和体制。
2010年，邵东县综治办将县城城区夜间治安防控承包给邵东县保安服务有限责任公司，在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。
“之所以引起争议，一方面是公共服务购买的范围缺乏制度上的厘清和规范，另一方面是人们担心治安外包会导致公权力滥用。”曾参与世界银行《政府向社会组织购买公共服务研究中国与世界经验分析》课题研究的中山大学政治与公共事务管理学院讲师王清博士说。
曹再兴也认为，这是导致政府观念不能很快转变的原因之一，“就觉得交给社会组织去做，会不会有些不必要的麻烦呢？一旦出事，责任主体是谁？”
2003年，《政府采购法》正式实施，但在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围，这让有心购买公共服务的一些地方政府无所适从。
即便是上述提到的长沙市政府向社区购买养老服务的案例，在运行过程中也暴露出很多不足。长沙民政学院教师李静曾撰文分析过原因。他说，首先是购买程序不规范，社会组织被动运作。
“居家养老服务中心（站）只是长沙市政府意志的执行者，而不是真正购买模式中独立的一方主体，政府并没有从众多的社会组织中来选择，而是指定唯一的居家养老服务中心（站）来提供服务，违背了契约化购买模式中主体独立性与程序公平性原则。”
其次，专项经费投入不足，购买力度不够。再次，社会组织的获取资源能力不足。很多社会组织，尤其是一些草根组织不知从哪里获得资源，如何获得，“结果是大部分资源集中在与政府有行政或其他隶属关系的组织里，而真正需要资助的草根组织无法获取资源。”最后，评价机制不完善，评估形式化。
对于哪些服务可以购买，清华大学公共管理学院教授王名提供了建议，王名说，第一类是政府需要转移出来的职能的目录，第二类是政府向社会组织购买服务的目录，包括服务的内容、名称、项目、价格。第三类是承接公共服务的主体——社会组织的目录。
“卖家”从何而来
成立孵化基地，被看作是长沙市社会组织建设“起步”的标志性事件。
事实上，早在2010年，曹再兴就寻思着在长沙成立一个这样的孵化基地了。他多次带队去南京、上海等地考察，试图吸取当地经验，把它们带回长沙。
2012年初，曹再兴把史铁尔以及长沙知名公益组织活动家周浪谦召集到一起，商量成立长沙自己的社会组织孵化基地。先期，由长沙市民政局提供办公场地，并拿出200万元福彩基金用于基地日常运转。
孵化基地目前的主要工作人员7个人，史铁尔和周浪谦分别担任正副主任，具体工作交由长沙仁与公益组织处理——从某种程度上说，基地的建成就是市民政局与仁与之间的一次购买行为。
孵化基地要干些什么？曹再兴说，分批扶持一些社会组织，特别是没有业务主管部门的公益类社会组织完成转型，通过专业培训、考核评估等方式，让它们身份合法化、运作规范化、资金管理专业化。
“同时，社会组织合法化后，它有法人代表了，可以承担起相关的法律责任和义务了，也方便政府管理。”
这也意味着，只有发育尚不成熟的社会组织才能进入基地进行孵化，考虑到公益类社会组织没有行业主管部门，缺少资金且没有合法资质，先期将优先对它们开放，不仅提供办公场地，还将免费做培训，在孵化期间和出壳一年后将获得总共2万元的发展基金。
李红辉透露，基地最开始在民政信息网上发布招募公告，有数十家社会组织报名，其中包括发育相对成熟的社会组织，比如长沙厚天消防义工组织、长沙友爱之家等等，最终都以“发展已经规范，不具备孵化条件”而拒绝。
2012年8月，长沙市民政局、民间管理局、孵化基地三个单位的负责人通过实地走访与评估，最终确定5家社会组织入驻孵化基地，分别是长沙市光爱之家助残服务中心，长沙市中大阳光社工服务中心、长沙市怡欣心理服务中心、长沙市工之友服务中心、长沙市绿动社区环境发展服务中心。考虑到社会组织服务人群的错开性，尽量避免重复。8月27日，在长沙民政学院社工沙龙室，5家社会组织与长沙市孵化基地签订入驻协议，正式开始为期一年的“孵化”。
然而，从草根组织转型为具有法律资质、而且某种程度上需要接受政府规范与考核的“正规军”，最先让组织感到“蜕变”之痛的，却不是身份的转变。
“孵化”期间，基地社工黎素云注意到，刚“入壳”时，5家社会组织都表现出极大的不适应，“每个星期需要在基地办公3天，且有严格的上班时间，每周有例会，每次例会必须上交活动策划书、工作总结等等，这让‘放养’惯了的社会组织负责人感到头疼。”
不过好在一年的培训之后，从观念到实际，这5家组织都已渐趋规范。长沙市光爱之家助残中心负责人刘江平说，这种规范是来自对规范本身的认同。“之前搞活动是‘运动式’，大家来了激情就搞一下，开心一下，搞完就散了。现在不同了，我们要形成数字化管理，数据都要入库，工作人员和社工也要通过严格的规章制度进行规范，这是一个造血过程，是为组织长久计。”
还存在哪些问题
有一种说法是，政府购买公共服务节奏要跟当地经济发展、社会需求相一致。相对而言，在市场机制较完善、公民社会发育良好的地区，可加快推进。
在史铁尔看来，长沙的市场经济已经发育成熟，但公共服务还处在“计划经济时代”，发展空间很大。
发展瓶颈很大程度体现在资金缺口上。史铁尔直言，“广州GDP6个亿，每年会拿出1个亿用在政府购买公共服务上。长沙的情况是，市民政局去年和今年总共拿出福彩基金400万，这个钱是民政局自己的钱。”
对此，曹再兴显然更乐观，他说，一般来说，经济越发达，公共服务需求的多样化和精细化要求就越高，公共服务购买的需求就越强烈，“广州经济总量是长沙的3到4倍，作为沿海较发达城市，经济发展水平和社会文明度都要高，所以在社会建设这块，投入确实要大得多。长沙一旦经济发展到一定程度，是完全可以办到的。”
他说，获得政府财政的支持是早晚的事情，现在的问题是，长沙的经济发展水平和政府观念的问题，这两个问题解决好了，后面的事情就好办了。
对此，史铁尔颇为尖锐地指出，“政府观念这个东西很复杂，因为牵动到利益，牵动到旧体制，不会那么容易改变。”
从全国来看，市场化程度较高的广东在政府购买公共服务方面可谓走在前列。但和一些发达国家以及中国香港地区相比，还存在不小的差距。以深圳市罗湖区为例，目前全区政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%，规模不算大。“造成这种现象的一个重要原因，就是‘新格局’与既有利益格局的冲突。”史铁尔分析说，公共服务购买时遭遇利益冲突是一种常态，“因为我国大部分公共服务曾由政府部门或者事业单位垄断提供，制度的变革必然引起既得利益者受损或者不安。”“同样一项服务，对于政府来说，交给居委会去办，哪怕花更多的钱，也比交给社会组织去办更让他们有安全感，因为他们觉得居委会是自己人，好管理，没那么多麻烦。”
“不仅仅是感情上的难以适应，在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。”然而，曹再兴却不这么看，他依然坚持认为，政府观念跟社会组织的成长一样只是时间问题，“可能需要一到两个五年计划，即五到十年时间。”虽然是“摸着石头过河”，但长沙已经做出表率。去年，长沙宣布已取消工商经济、社会服务、社会福利和公益慈善4类社会组织的前置审批，实行民政部门直接登记，这在中西部地区来说，都是第一次。而作为“回应”，据李红辉透露说，今年5月份以来，每天到市民政局办理登记的社会组织排起了长队。
据了解，今年年底，中央将对地方政府购买公共服务出台指导性意见，长沙目前也在起草相关文件，预计紧随中央之后，即时发布。
（摘自：湖南红网 2013-09-11）
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