国 际 经 验
政府购买公共服务的国际经验
购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。在国际上，政府购买公共服务是公共服务市场化的普遍方式。
英国以竞争求质量
英国政府公共部门引入竞争机制的主要方式是强制实行非垄断化，并极力推动公共部门与私营部门之间以及公共部门之间的竞争。非垄断化主要针对的是私有化后的公共部门，为了防止或公或私的垄断，加强竞争，英国政府对私有化后的公共部门的股份持有比例做出了明确规定。例如政府规定电力公司私有化后5年内单个持股者不得拥有15%以上的股份。对于成本巨大和风险较高的基础设施建设领域，为使潜在竞争者能够顺利进入市场并展开有效竞争，英国政府还以立法的形式要求在指定的领域必须实行公共部门与私营部门的公开竞标或合同出租。
美国推动“公私竞争”
长期以来，美国政府对公共部门的补贴一直居高不下，财政负担沉重。为此，自上世纪80年代初，政府决心“以私补公”，即通过立法的形式保护和促进私营部门进入公共服务领域，以优胜劣汰的竞争机制调动全社会的力量参与到公共服务的供给中来，最终实现提高公共服务质量、降低公共服务成本、减轻财政负担的目标。
美国公共服务购买采用了许多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前为止，美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大约2000万个合同，每年所涉及的经费数额占联邦总开支的14%，国防部通过合同出租支出的资金约占其总支出的2/3，能源部和国家航空航天总局则是联邦政府最大的合同签约者。
澳大利亚稳健温和重效果
20世纪80年代以来，澳大利亚在公共服务改革实践中最为独特而又卓有成效的是其在公共就业服务购买方面的创新。澳大利亚政府将原隶属于就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化，组建成了全国就业服务有限公司，并把原先属于公务员性质的9000余名工作人员也全部转入劳动力市场，根据公司需要和个人意愿，实行双向选择。公司实行董事会负责制，在承揽业务方面，和其他民间就业服务机构享有同等的条件和地位。
经过几年的实践，澳大利亚基本实现了改革的预期目标。澳大利亚政府有关部门的研究表明，与旧体制相比，新体制充分体现了社会化和市场化在就业服务中的作用，改变了政府职能，节省了行政经费，提高了工作效率，提高了长期失业人员和其他弱势群体失业者的再就业率。
（《中国证券报》 2013-09-02）
借鉴国际经验，健全政府购买公共服务制度
20世纪80年代以来，以英国、美国、澳大利亚为代表的发达国家都推行了“购买公共服务”制度，并逐步发展成为政府履行公共管理职能的一种主流模式。综合当今发达国家和地区政府购买公共服务的实践，主要经验可以归纳为：
1、国际上政府购买公共服务的领域主要包括：教育、文化、公共卫生、社会（区）服务、养老服务、残障服务、就业促进等。比如，从20世纪80年代开始，澳大利亚政府将原隶属于就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化，组建了全国就业服务有限公司，在尊重公司需要和劳动者个人意愿的基础上，由政府出资补贴劳动者自由选择就业培训服务。在美国，公共服务合同承包更为普遍，从道路修建到治安消防，从图书馆运营到学校管理，这些职能都由民间组织承担，然后由政府出面付费采购。在中国香港，也已经将违法者辅导服务、社会福利支援等基层社区服务纳入政府购买范围。
2、非营利组织是公共服务的重要提供主体。营利性组织可以通过提供营利性的公共服务维持组织自身的生存和发展，但很多领域公共服务的公益性决定了它的非营利性，比如，就业困难人员再就业培训、困难无助人员的关怀、特殊群体帮扶、文化科普服务等，非营利组织是这些领域公共服务的主要提供者。不管是新西兰为代表的政府管理私营化模式还是美国为代表的精简政府机构、服务外包模式，都把非营利组织作为重要的合作伙伴，并且其地位有日渐上升的趋势。
3、公开竞标是最典型的政府购买公共服务方式。竞标主要通过完全放开的招投标和有资质认定的招投标，引入市场竞争机制可以帮助政府降低购买公共服务的成本、提高资金使用效率。例如，英国政府早在1990年公布的公共医疗和社区关怀法中就明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买。
4、国外对于政府购买公共服务行为都有健全的立法规定。在美国、英国、东欧等主要国家，均有国家层面对购买公共服务的立法。澳大利亚1997年颁布的《财政管理与责任法》和《联邦服务提供机构法》规定了政府购买公共服务细则。中国香港关于向非营利组织购买服务，有专门的《受资助非政府组织福利机构的采购程序》、《受资助非政府福利机构的人事管理》、《津贴及服务协议》、《非政府福利机构纪律守则样本》、《非政府机构工程合约的批出和管理》等做出规定。
5、国外政府购买公共服务都有一套严格的操作程序。美国政府购买公共服务由至少六个环节构成：制定统一的单据格式、招标公告以及表述格式、对招标工作人员统一定位，详细制定招标采购操作规程，确定合格供应商名单，招投标，交货追查，进行采购审计和管理审计。英国政府采购程序包括八个阶段：制定采购计划，确定采购总负责人和配备律师、会计师或审计师，律师起草和在指定刊物上公布信息，接受咨询，按标准确定合格供应商名单，招标或直接采购，按照合同监督供应商完成服务，独立审计。
6、建立了独立的事后调查评估机制。公共服务的接受方是广大社会公众，社会公众缺乏统一的评估标准，单个居民又没有能力对整体的公共服务做作出评估，存在“搭便车”情况。国外大多建立了独立、专业、多元化的外部监督机制，由会计师事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等专业机构参与政府购买公共服务监督。它们拥有专业人才、技术性更强，同时保持客观性和公正性。
（摘自《参阅材料》 2011年04期）
日本政府如何向民间购买公共服务
政府要“瘦身”，就要将其不应承担的社会事务切割出来，让社会组织“制定菜单”，由政府和老百姓来“点菜”。
近年来，深圳、杭州、成都等城市都在医疗卫生、教育、社区等领域探索政府购买公共服务。7月31日，国务院常务会议明确提出，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。
政府向社会力量购买公共服务在欧美已有三四十年的历史，模式各有不同，但他们不可避免地面对相同的问题：买什么？怎么买？如何监管？
日本的经验可资借鉴。上世纪90年代末开始导入英国PFI模式（Private Finance Initiative，私人融资活动），日本是在什么情况下选择这一模式，并不断补充完善的？
法制先行，前期民企创造力受限
1997年，经历了亚洲金融危机后，日本经济每况愈下，政府推行了多年的机构改革和结构调整进展不明朗。在此背景下，日本政府决定导入PFI模式，向民间开放公共服务市场，削减政府财政支出，促进经济发展。
政府首先构建PFI法律体系框架。
1997年，日本政府制定《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》（下称“《PFI促进法》”），1999年正式施行。“公共设施的设计、建设、运行维护管理，利用民间资金，以民间为主导，高效地提供公共服务。”法律还规定了适用PFI模式的对象领域、政府的作用和各种扶持措施等内容。
2000年3月，日本又制定了“关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针”，规定了PFI项目所要遵循的基本步骤和框架。
2001和2003年，政府又先后出台“PFI项目实施过程相关指南”、“合同指南”、“实施效果监测指南”等，由此确立了完整的PFI法律制度体系。
同时，在日本内阁府内还设立了“利用民间资金事业推进室”，负责相关法律的制定的基础研究、普及工作。
2013年，日本利用PFI模式的项目增加至418个项目。其中，地方政府主体的项目为314个，占所有项目的70%以上，中央政府约占10%左右。按领域划分，文化教育设施整备利用PFI方式是最多的，其次为垃圾处理及上下水项目。418个项目中，已完成招标的为395个，总规模为4.12万亿日元。
日本的PFI又可细分为独立核算型、混合风险型和购买服务型三种。据利用民间资金事业推进室的统计，地方政府的项目中，超过70%为购买服务型。提供服务的民间组织负责公共设施等项目的设计、建设、运营以及维护管理，政府购买他们的服务，实行等价交换。民间用政府付给他们的款项来收回成本。
然而，这只是一种为减轻地方政府财政负担而采用的手法，虽说是向民间企业开放市场，但是民间企业能够发挥的创造性也很有限。这是日本现阶段开展PFI事业的特征。
2013年1月，作为新一轮刺激经济发展的重要举措，“日本经济再生紧急政策”提出，进一步促进PFI项目发展。6月，《PFI促进法》修改，提议由政府和民间共同出资设立股份公司，利用民间资金事业推进机构，对独立核算型的PFI项目给予金融支持。目的是以国家的资金来唤起民间对基础设施项目的投资，缩减财政负担，增加民间企业创新项目的机会，从而促进整个国家的经济成长。根据以首相安倍晋三为首的内阁测算，这将带动12万亿日元以上的投资，相当于过去10多年实施过的PFI项目的3倍规模。
项目周期长，如何保证平稳运行？
日本民间参与公共服务的经验究竟如何？不妨以生活垃圾处理为例。
生活垃圾处理是购买公共服务的典型领域。如今，日本新建垃圾处理厂采用的模式大体为：政府通过招标选择民间企业。民间企业成立特殊项目公司（SPC）负责垃圾处理设施的建设和运营，SPC同地方政府签订项目实施合同。SPC取得废弃物处理法规定的各种许可，从金融机构融资，同保险公司签订保险合同。地方政府将收集来的垃圾送至处理厂，根据合同规定的条件委托SPC处理，同时根据合同规定的各项标准支付给SPC委托费用。委托费用一般由两部分组成，一是根据处理量计算费用，还有一部分是根据处理的质量，对符合标准的部分支付费用。由于废弃物发电可上网卖电，SPC的实际收入还包括卖电收入等。
建设运营生活垃圾处理设施的合同年限多为15～20年。由于项目周期长，其间会产生不确定因素。为保证项目平稳运行、确保处理质量，日本政府在设计项目时加入了两部分重要条款。
一是地方政府保证一定的垃圾处理量。因为项目周期长，垃圾处理量的变动直接影响到项目的成败。
二是官民明确责任分担。新建垃圾处理厂项目的实施主体为政府，项目的主体在民间。根据适合风险管理的一方承担风险并使费用最小化的原则，确定民间和政府应该分担的责任内容，并将整个项目过程中的风险写入合同之中。这样，一些技术风险，过去是由政府承担的，利用PFI方式可适当地转移到民间主体上来。
事实证明，采用PFI方式，通过充分的竞争，同旧模式相比可以节约二三成的成本。同时，民间的参与有利于政府导入新的技术并且减轻地方政府承担新技术的风险。
法律与时俱进，服务有第三方参与
由于“政府向社会力量购买公共服务”是新生事物，不仅需要一个新的法律体系，还需要同既有的法律框架和社会体系协调。同时，竞争性招标和长期的合同需要将所有的细节体现在合同中，所以应当在各个环节做好细致的工作。但是，这样的法律体系也不是一夜而就，必须在执行过程中不断完善。
为保证充分的竞争，需要公开透明的信息披露，需要通过法律规定构筑一个信息披露框架。
政府向社会购买公共服务不等于将所有工作一股脑推给民间。需要政府提出要求并监管执行效果。今后，政府内部需要有专业人员，也需要给政府部门提供技术支持的专业第三方机构。
因此，要使购买公共服务市场顺利发展，不仅需要有明确的法律体系、懂得管理合同和设定绩效标准的政府部门、忠于职责和使命的民间企业，更需要有可以提供各种专业服务的金融机构、第三方咨询机构。
（《中国经济周刊》 2013年34期）
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