政府购买公共服务

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研究评析

我国政府购买公共服务模式分析
    在中国，随着政府职能从“管治”到“服务”的治理理念的转变，政府购买公共服务作为一种新生事物正呈现出方兴未艾之势，特别是在教育、养老服务、社区公共卫生服务、就业服务及其他各类专业服务领域得到日益广泛地运用，并取得了一些成效。
    一、政府购买公共服务模式中外比较
    （一）政府购买公共服务模式
    政府购买公共服务的模式，通常根据生产者（主要指社会组织）和购买者（政府部门）是否具有独立性和竞争性来划分，分为“独立关系竞争性购买（又称契约化购买）、独立关系非竞争性购买（委托性购买）、依赖关系竞争性购买（又称形式性购买）、依赖关系非竞争性购买”等四种工作模式。
    独立关系竞争性购买模式是指“购买者与生产者之间是独立的关系，不存在人、财、物等方面的依赖关系。作为购买者的政府能通过公开竞争的程序来挑选有资质的社会组织”。因此在这一过程中，购买者可以进行公开招标的方式来选择最合适的生产者，从而以最小成本来获得最大收益，体现物有所值的原则。
    独立关系非竞争性模式是指“购买双方之间是独立关系。社会组织不是由购买服务的政府部门为了购买事项而成立，而在发生购买公共服务行为之前，该社会组织就已经存在。但是在选择程序上，不是面向社会公开招募，而是采用非竞争性的方式。政府部门为了降低购买的风险，通常偏向于选择有良好社会声誉的组织来实施购买行为”。这一模式的特点是，虽然在购买公共服务过程中存在潜在的竞争市场，但并没有公开竞争的购买程序，而是政府和社会组织相互选择和协商达成协议。
    依赖关系非竞争性模式（又称形式性购买模式）指的是购买者与生产者之间是依赖关系，购买任务是由购买者委派给承接者。这一模式的特点是，政府处于主导地位，购买行为往往体现政府部门单方面的意志，社会组织通常服从于政府意志，无法自愿、平等地参与到购买公共服务中。这就决定社会组织只是单纯的执行者，而政府是公共服务供给的实际操纵者，其职能不但没有缩减，反而更加扩大。
    依赖关系竞争性模式指的是购买者与生产者之间是依赖关系，购买任务由生产者通过竞争得到。这种模式在实践中很少见。
    （二）政府购买公共服务模式中外比较
    发达国家或地区在新公共管理理论的指导下逐渐形成了统一的、稳定的政府购买公共服务模式，其政府购买模式体现了制度化、竞争性和独立性等特征，值得我国政府购买公共服务模式方面借鉴。
    1．政府购买公共服务的制度化程度比较
    “制度化程度”的高低可以通过是否制定了法律法规等正式制度明确采用政府购买提供公共服务来进行衡量。我们把政府购买公共服务纳入正式法律法规和政策文件的称为“制度化”，反之称为“非制度化”，此指标可以透视出政府购买模式的持续性和稳定性。
    在制度化程度层面上，国外政府购买公共服务拥有制度性保障，很多国家制定了明文的政府购买实施细则。正式制度和规则有利于政府购买的长期性、稳定性，也可避免非正式规则的偶然性和临时性。
    纵观近年来国内政府购买服务案例可以发现，在制度化程度方面，国内模式呈现多元化趋势。既有完善和明晰的制度化操作，也有遵照某领导意思的非制度化操作。比较而言，经济发达地区的政府购买改革更多是增量式改革，制度化程度较高。
    2003年《政府采购法》实施，其后颁布了政府采购范围。尽管采购法规定的范围包括货物、工程和服务，但是在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。部分地方文件已经对此有所创新，但公共服务购买的制度化必须有待政府采购法律法规及相应财政制度体系的完善。
    2．政府购买公共服务的竞争程度比较
    “竞争程度”有两个属性值，即竞争性和非竞争性。政府购买公共服务是新公共管理运动的直接产物，该理论的核心是政府事务中引入市场的竞争机制。那么，采用何种方式确定承包方就是政府购买公共服务的核心指标。
    从竞争程度层面上来看，国外政府购买公共服务采用竞争性选择承包方；政府购买的初衷是在政府事务中引入市场机制，提高公共服务的质量并降低成本。在我国政府购买公共服务中，既有竞争性的筛选也有非竞争性的选定。即使采用竞争方式，其竞争程度差异也较大，大致可以总结为完全开放的招投标、有资质认定的招投标和邀约招投标三类。其中最常见的一种形式是依赖关系非竞争性购买模式，这是我国政府在职能转变过程中所出现的一种特殊情况。政府购买公共服务成立的一个前提条件是购买者和生产者双方是独立的主体，本质上是以契约形式来确定服务关系，除此外还应具备公平和竞争的程序、明确的责任和目标以及第三方的评估机构。依赖关系非竞争性模式显然还不具备这些条件，但就目前而言，其存在还具备一定的价值，它需要进一步向独立关系竞争性模式转变。
    3．政府购买公共服务的购买主体间的关系比较
    “购买主体间的关系”指的是政府购买公共服务中承包方（非营利组织）与发包方（政府）之间的关系，有独立性和依附性两种，通过承包方的重大决策是否受发包方干预来识别。
    在购买主体间的关系方面，国外政府购买主体间是独立的，政府较少干预非营利组织的重大决策，购买主体双方的地位较为平等和独立，这更有利于政府购买中竞争性的贯彻落实。
    在我国，由于政府对民间组织实施“双重管理”，以及中国民间组织特定发展环境下可以分为官办、半官半民、草根三类，在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，存在依附性的可能，就像商业的“关联交易”或者说“体制内循环”。当前，国内大量的购买项目仍然集中在体制内，也就是政府借用行业协会等民间组织间接垄断公共服务。
    二、完善我国政府购买公共服务模式的策略
    （一）推进购买模式转变，由形式性购买向契约化购买转变
    契约式公共服务管理，又称作公共服务合同制管理，“是一种将政府权威制度与市场交换制度功能优势互补的复合制度安排，因而这是一种有效的政府职能履行方式；体现了政府‘掌舵’市场‘划桨’，决策与执行分开的公共服务机制，其目的在于有效发挥市场和社会力量提供公共服务的能动作用”。
    契约化购买公共服务就是政府在提供公共服务时，通过合同的方式，将生产领域交由企业或社会组织，合同中应规定提供公共服务的内容、双方责任以及资金支付等。在契约化购买模式下，服务购买有明确的公共服务标的、契约双方主体独立，同时以公开公平竞标作为服务购买的一般原则，目前这种模式在中国还比较少。
    面对中国政府公共服务体系建设的迫切需求，以及政府职能转型的挑战，政府有关部门应尽快转变观念，确立公共服务购买机制，大力推进契约式公共服务购买模式。
    （二）加强制度建设，构建政府向社会组织购买公共服务的制度体系
    首先，有必要把政府向社会组织购买公共服务的相关内容补充到《政府采购法》中来，在公共财政制度方面，需要把政府向社会组织购买公共服务的内容纳入财政预算范围，规定财政支出管理制度。
    其次，在具体制度建设方面，应考虑明确以下几点：政府购买公共服务的范围和标准，服务对象的界定原则和方法，社会组织承接公共服务的资质认定办法，政府购买公共服务的方式和程序、招投标办法、对社会组织生产和提供公共服务的监督管理办法等具体层面。
    （三）进行管理创新，推进社会组织的发展
    非营利组织由于其非营利的宗旨和特性，在绝大多数公共服务领域均可以参与，尤其在教育、医疗、社会服务、文化发展、参与式自治、危机应对和灾后恢复、政策倡导等方面具有独特的优势，是其参与公共服务购买的主要领域。社会组织和公民社会部门的发育是政府公共服务购买关系达成的基础。
    促进非营利组织发展，首先要将更广泛的社会组织，特别是公民自发组织纳入公共服务购买对象的范围中，扩大购买市场，形成竞争机制。其次要规范非营利组织行为，对其资金使用、透明度、绩效等予以规范，对购买服务事项予以考核，从而保障社会组织的公信力。再次，在推进购买公共服务的同时，设立能力发展和专项基金，支持非营利组织能力的发展。目前中国政府购买公共服务比较注重当下任务的完成，但是确立长远目标以及支持社会组织自身能力建设，对发展长期合同关系是必要的。最后，政府对非营利组织的选择和培育应该坚持适度原则。政府积极支持某类或者某个非营利组织，甚至直接设立非营利组织的行为，容易造成干扰社会服务市场、扰乱服务供给秩序等问题，应该避免。
    （四）建立多元监督机制，形成政府购买公共服务的制度保障
    首先要发展独立、专业性、多元化的外部监督机制。外部监督主要包括三个层面：独立的第三方监督机构、社会公众和媒体的监督、建立专家监督机制。
    其次，在内部监督方面，一方面是财政部门对于财政购买资金使用的监督；另一方面是购买服务的部门对服务的质量、数量的监督。资金的监督一般由财政部门的监督管理局负责，而服务质量和数量的监督则由政府购买部门行使权利。
    建立和完善政府购买公共服务制度，离不开严密有力的监督约束机制。通过内部监督机制和外部监督机制的日益完善，政府购买公共服务的开展才会走向深入和成熟的发展道路。

（摘自《城市管理与科技》 2013年01期）

政府向社会组织购买公共服务的发展困境及道路选择

    “政府向社会组织购买公共服务”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公共招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量。来支付服务费用。目前我国政府向社会组织购买公共服务的范围逐步扩大到养老服务、青少年服务、社区矫正服务、就业服务、医疗卫生服务等诸多公共服务的领域。
     一、政府向社会组织购买公共服务在我国的发展困境
    政府应当积极促成社会组织参与公共服务供给，以期发挥其独特优势。在此前提下，POSC作为一种重要的政策工具，本应保证政府与社会组织联手高效提供公共服务。然而整体上看，目前并未充分发挥出有效连结政府与社会的作用，反而在实践中陷入发展困境。
    （一）态度困境：政府、社会组织和公众三方的有效信任不足
    在公共服务的合作治理中，作为POSC的三方主体：政府、社会组织与公众之间相互信任是POSC的根基。没有信任，任何合作都不能展开。
    新中国成立后在计划经济体制影响下，社会组织形态表现为以“单位”为基础，整个社会仍习惯于自上而下的决策体制，政府占有主导地位。对社会力量表现出不信任的态度。在POSC中，这种不信任的态度集中体现为从社会组织处购买公共服务还心存顾虑：在政策上设置诸多条件以提高对社会组织进入购买流程的资质要求。
    与此同时，在POSC中，社会组织或是出于担心因过多的政府干预而失去自主性，或是出于对于政府官僚化和低效率的不认同等原因，有时也对从政府处购买公共服务持怀疑态度。而作为三方主体之一的公众，在“总体性社会”这种社会结构的长期浸润下，也表现出对社会组织所提供服务不信任的态度，认为“有风险”和“靠不住”。这样一来，没有三方互信的基础，POSC的实施效果就无从谈起。
    （二）制度困境：相关法律法规不健全
    目前我国政府向社会组织购买公共服务尚处于起步与探索阶段，缺乏统一的相关法律法规可循。迅速膨胀的公共服务需求与相对滞后的供给市场发展的双重矛盾，使得在各种服务购买政策的推动下，购买方式总体上表现出明显的非制度化特征。2003年实施的《政府采购法》尽管规定了政府采购的范围包括货物、工程和服务，但在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务如教育、公共卫生、社会福利等并未纳入其中，这就使得POSC在我国缺少刚性的法律制度保障。
    （三）体制困境：政府购买服务的政策空间有限
    在政府向社会组织购买公共服务的过程中，政府政策在诸多方面影响着社会组织的发展。在政策支持中，政府对社会组织的资金扶持是一个重要方面。政府的资金扶持可使社会组织获得更多的资源来提供公共服务。就当前我国POSC中资金而言，其主要是不同政府部门内部可支配资金，由于POSC没有纳入财政预算科目，其结果导致政府资金扶持的随意性和不确定性。在社会捐赠有限的情况下，政府扶持的资金匮乏成为制约其发展的主要瓶颈之一。
    其次，相关数据表明，目前的政府购买项目，主要集中于非基本公共服务的社区服务、生态环境以及政府为发展地方经济而扶持的行业发展等领域。而在基本公共服务领域，比如教育领域，政府购买服务相对较少。这种现状与目前的公共服务体系结构息息相关。众所周知，在公共服务提供者中，除政府外，还有一个颇具中国特色的庞大的提供主体——事业单位。由于目前大部分公共服务经费都是职能部门下拨给下属事业单位，这种拨付制度使得在传统事业单位占据强势的领域，社会组织很难与之抗衡，因而只能在没有强大事业单位系统的社会服务领域里发展。在公共服务体系中，事业单位的庞大体系对某些社会组织获得购买服务项目构成了极大的挤压效应，这种体制的路径依赖效应致使社会组织参与公共服务供给严重滞后于社会发展。
    （四）技术困境：科学的评估体系缺失
    要想全面了解社会组织所提供的公共服务的效果，科学的绩效评估体系是重要基础，它直接关系到POSC的实施效果。当前我国有关POSC的绩效评估体系的设计表现出较大的随意性，在评估内容的确定、评估主体的选择、评估指标的遴选、评估方法的应用等方面有待完善。
    二、完善我国政府向社会组织购买公共服务的路径选择
    （一）完善我国政府向社会组织购买公共服务的理论模型构建
    对于处于政府向社会组织购买公共服务的起步阶段而言，POSC中出现的上述三种困境呈现出典型的结构性特征。笔者结合现有研究成果，提出从“信任文化建设、法律法规保障、政策支持和评估体系设计”等四个要素的建构，来构建完善我国政府向社会组织购买公共服务的理论模型（如下图1），进而对于摆脱上述困境、增强POSC这一政策工具可持续性发展提出有针对性的对策建议。

    图1：完善我国政府向社会组织购买公共服务的理论模型
    这四个要素分别对应的是四个层次：文化层、制度层、机制层和技术层。其中：信任文化属于最高的文化层面，这种文化认同是人类对于文化的偏爱与倾向性共识，它将从本源上支配着人类的价值取向和行为准则；法律保障可归于制度层面，这是POSC的合法性基础；政策支持构成了机制层面，主要涉及政府内的领导者如何表达和提供各种政策上的支持：评估体系设计属于技术层面，主要是从管理工具的角度，提出科学的POSC评估技术方案。该模型显示，只有在文化心理转变、制度改革、机制优化以及技术改进等四方面协同推进，才能逐步建立政府与社会组织的合作伙伴关系，共同承担公共服务责任。
    （二）完善我国政府向社会组织购买公共服务的具体改革路径
    1.大力培育基于合作基础上的信任文化。只有建立长期的合作信任关系。才能在长久合作的利益分享基础上培育持续合作动力。
    2.进一步健全政府购买方面的法律制度，推动其契约化和制度化发展。针对目前《政府采购法》中并没有包括面向公众提供的公共服务，地方政府应当积极探索适应当地经济社会发展需求的政策法规。
    3.营造一个有利于社会组织参与政府购买的政策环境。具体而言，政府应当通过一定的方式将一部分公共服务的资金通过公开招标等方式，采购基础民生领域的公共服务，拨付给较成熟的公益性社会组织，使其参与到公共服务的提供中。同时，尝试建立稳定的公共财政专项投入机制购买社会组织服务。
    在事业单位并不强大的社会服务和社区服务领域，通过地方政府的政策鼓励和制度创新，推动政府向社会组织购买公共服务的展开。从长远上看，依然要加大探索事业单位的分类改革。在科学分类的基础上，可以将某些事业单位转换成法定监管机构；将依附在行政主管部门的某些事业单位转换成市场主体，实行市场化运作；而更多的事业单位依据其提供的服务是否具有普惠性，在一些非基础类的公共服务领域，可以考虑将事业单位转为社会组织。从根本上说，政府应当搭建一个与各种社会组织合作提供公共服务的公平制度平台。
    4.探索设计科学的政府向社会组织购买公共服务的绩效评估体系。探索设计科学的绩效评估体系，应当注意以下几点：第一，评估体系的各要素必须配置合理，如具备清晰明确的评估目标，可操作性的评估内容，科学高效的评估流程等：第二，评估主体的选择不仅要重视政府部门的评估，还要积极引入第三方评估，特别是公民评估并确保形成制度化；第三，制定明确的评估标准，评估指标体系的权重配比必须经过科学测算；第四，评估过程结果要向社会公众依法公开，及时反馈公众意见，以确保绩效评估核心价值的体现。
    为了进一步完善政府向社会组织购买公共服务，应大力培育信任文化和相关法律制度建设，为其持续合作创造柔性约束和制度基础。同时，积极营造有利于社会组织参与购买的政策环境，并努力探索设计科学的绩效评估体系。从“信任文化构建、法律制度保障、政策支持、评估体系设计”等四个要素人手，不断对其加以改进和完善，以有力推动多元高效的公共服务体系的构建。

（摘自《理论月刊》 2013年01期）