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中国政府公共服务外包现状和发展趋势分析
    “政府服务外包”这个词在近几年逐渐进入人们的视野，成为了一个新的热门话题。很多人觉得这是一个新事物，感觉很新鲜。其实早在十多年前，政府服务外包就已经进入了我们的生活，只是当时并没有将之称为“政府服务外包”。比如说1994年，深圳市罗湖区政府率先实行环境卫生服务外包；2000年，上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府居家养老服务外包业务；2005年，国家税务总局将电子政务服务外包；以及已经立法规范的政府采购等等，以上种种其实都属于政府服务外包的一种，更确切地说是政府公共服务外包的一种，是政府服务外包中最具典型和代表性的形式。
    一、对政府公共服务外包的认识
    一直以来，公众的思想中都认为提供公共服务是政府最根本的职能，传统的公共服务是以政府作为唯一的提供者和服务产品的生产者的。虽历经数十年改革开放，这种思维依然习惯性的存在，以致政府机构日益膨胀，财政供养人数不断增长，政府管理服务成本也越来越高，在这样的背景下，政府公共服务外包慢慢进入我们的工作和生活。
    虽然政府公共服务在我国才刚开始起步，但这并非我国的首创。事实上，利用市场提高公共服务质量，降低成本，已经是发达国家成熟的政府运作思路，英、美、德、日等国都有较完善的经验模式，并且政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等主要公共服务领域。各国公共服务购买的领域非常广泛，包括：（1）教育、职业教育和特殊教育；（2）公共卫生；（3）养老服务；（4）残障服务；（5）社区服务；（6）文化与传统保护；（7）就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决；（8）城市规划、交通、环境和其他政策咨询等。
    二、我国政府公共服务外包的现状及好处
    我国的政府公共服务外包早期是以政府采购为主要形式，涉及环境卫生处理、养老服务、后勤服务、电子政务等行业，从开始试点至今，大致经历了五个主要发展阶段。从第一阶段是1996-1998年的试点初创期，到第五阶段是2009年财政部等八部委联合下发《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》，政府公共服务外包正式走入公众视野。
    2008年，中央十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，加快行政管理体制改革，建设服务型政府成为深化行政管理体制改革的核心。建设服务型政府，其根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务。同时，政府公共服务外包也是实现政府职能转变的一条有效路径。
    利用服务外包有助于解决政府资源限制和提供公共服务效能这一矛盾冲突。由于服务外包有明确的降低成本和提高服务效率和服务质量的作用，采用外包，对减少政府开支、提高政府效能也有积极作用，促进政府从运营走向管理，真正使政府成为效能的政府、廉洁的政府、服务的政府和负责的政府，更好地发挥政府在全面建设小康社会和促进社会、经济和谐发展中的监督、管理、服务作用。
    （1）能为社会提供多元服务，满足公众需求。
    （2）能打破垄断，提升服务品质。
    （3）能精简机构，降低行政成本。
    108万平方米，河道55万平方米，公厕30座的保洁（只对硬化路面，不包括房前屋后、空地、边坡的清扫）
    128万平方米，河道55.8万平方米，公厕31座，按片区划分，片区内所有场地的清洗、清扫、清运年费用415万年费用563万环卫工人工资待遇低，月工资900多，工人积极性自觉性差；环卫用工紧张，招工难，环卫管理难度大。职工既有一线工人也有管理员，既是运动员又是裁判员，管理压力大，执行较难。
     外包后，一线工人管理、保洁用具购买都由承包商来完成，节约了财政资金。处内工人的待遇有提升，月工资1200-1800，并且工作以质量管理为主，工人的自觉性和积极性提高，实现了从“花钱养人到花钱办事”的转变，真正实现“管、干”分离。保洁质量有了明显提升。
    三、我国政府公共服务外包实施中存在的问题
    尽管通过政府公共服务外包能为我们带来众多的好处，但毕竟我们还处于探索阶段，还没有形成一个完整的体系，对外包的范围、方式都还需要各地进一步的研究、实践。在实施政府公共服务外包的过程中，肯定会碰到许多问题，也会有一些风险存在。
    （1）缺乏完整的制度体系。2003年实施的《政府采购法》，虽然对政府采购范围进行了规定，包括了货物、工程和服务，但在实际操作中，对服务的理解非常窄，基本上只理解为后勤服务，而没有将其它更广泛、更重要的公共服务列入采购范围。还有2009年八部委下发的《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》，虽然对发包的定义、形式等做出规定，但也没有对外包实施过程中的程序、实施、监管方式作规范的明确，有待国家或各地进一步的制定相应的具体办法。政府采购的方式也过于单一，许多政府简单的以节约成本为目的，最终难以实现真正的优质有效的服务的引进。政府采购的制度还需要进一步健全、完善和优化。
    （2）目前公共服务外包的量还很小，领域狭窄。政府公共服务外包无论是在经济发达的东部地区还是欠发达的中西部地区，都还处于初级阶段，规模普遍较小。涉及的领域狭窄，主要以养老、社会服务，部分政府的其他职能为主，在卫生、教育、文化等公共服务领域还不多见，与国际发达国家和地区比，还未涉及到主导性领域。从政府采购的所有项目构成来看，大多以工程、货物为主，服务只占很小的部分，距离服务型政府还有很大距离。
    （3）许多领域的外包还不能形成竞争。成熟的社会中介、企业、非政府组织，才能构成发达的市场经济体系，才能与政府合作承担起提供公共服务的职能。鉴于现阶段政府公共服务外包业务尚处起步阶段，市场主体和机制还没成熟、完善，使得目前的许多领域和项目在外包过程中不能形成竞争，没有按照公开、公平、独立的原则进行公开竞标。目前各地的实践在购买主体关系上存在独立性与非独立性两类，在流程上有竞争性与非竞争性购买。
    非独立性购买主要指政府设立非营利组织，用以承接自身的部分服务或管理职能，并以项目或其他形式予以一定资金和资源。这种模式在形式上构成政府与非营利组织之间的服务购买，但是二者并不是独立运作，非完全契约关系，可以称为形式性购买。这种模式在中国目前最为普遍。独立性购买满足明确公共服务标的、主体独立、契约关系的必要条件，是应该发展的方向。
    四、我国政府公共服务外包有效实施的对策
    （1）是要建立公共服务外包业务的社会调查、民主决策和科学决策的制度。
    （2）要建立公平的服务外包商一视同仁的准入制度和公开择优的采购承包制度。
    （3）要建立标准化、科学的公共服务外包的评价考核制度和动态的激励机制。
    总的来说，政府公共服务外包是一个大趋势，是打造高效服务型政府的必要举措，是政府转变职能的一条有效路径。实施政府公共服务外包，使政府不再是公共服务的唯一的生产者和提供者，可以发挥企业、非营利组织的优势，弥补政府公共服务供给的不足。但这并不是说政府就不承担公共服务的责任，只是转变职能，主要充当规则和制度的制定者和执行过程的监管者，并保证有足够的公共服务提供给公民，并以公平的方式分配给所有公民。目前，我们应当认真研究政府公共服务外包的范围界定、业务流程、服务程序、监管方式，摸索出一套符合我们国情、民意的完整体系。为我们建设“强政府”、“小政府”、“服务型政府”走出一条自己的路。

（摘自《中国房地产业·下半月》 2013年04期）

基层政府公共服务购买的现状与未来策略设计（节选）

    政府购买公共服务作为政府公共服务供给的一种新型制度安排，近年来已被我国各地的城市政府尤其是城市基层政府广泛运用，并逐渐成为提升城市政府公共服务水平的重要手段和途径。对我国城市基层政府购买公共服务进行研究，首先要厘清两个基本概念：“城市基层政府”与“政府购买公共服务”。
    “所谓基层政府就是离当地居民最近、最熟悉当地情况、最了解当地居民的那一级的政府，基层政府直接负责政治管制、经济发展、公共服务等职能。”具体到“城市基层政府”这一概念的界定，学界还没有一个统一的说法。但从我国实践情况来看，我国城市基层政府可以界定为：直辖市、省会城市、地级市、县级市等各种不同等级的城市政府下辖的区级政府以及不设区的县级市政府，如北京市的朝阳区政府、广州市的天河区政府、惠州市的惠阳区政府、江苏省的江阴市政府等。城市基层政府与中央政府或上级政府的最大的区别是它能与管理客体之间不存在任何的中间环节，它直接面对城市市民，接受市民的监督，是最为贴近市民的一级政府。
    对于“政府购买公共服务”这一概念，不同学者给出的定义不尽相同。笔者较为认同以下这个说法：“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务方式。”在政府购买公共服务中，政府是委托主体，营利、非营利组织或其他各类社会服务机构是受托者，政府购买公共服务表现为一种通过政府财政支付的契约化购买行为，即公共服务购买是公共服务契约化提供模式。
    一、我国城市基层政府公共服务购买的缘起
    （一）对城市基层政府的财政支持弱化
    目前，中国正处于社会转型的特殊时期，即旧制度未彻底破除，而新制度尚未完全建立。在这一阶段，需要政府处理的社会管理工作大量出现，涉及到各个领域，社会管理事务的大量增加必然需要更多的财政支出。另一方面，分税制实行以后，基层政府财政收入支配权得到一定的加强，但存在着基层政府财权与事权不对称的问题，使得基层政府没有足够的财政预算来提供相关公共服务，而基层政府又得不到中央和上级政府充足的财政支持。基层政府支出日益增加与中央和上级政府财政支持不足之间的矛盾直接导致了基层政府在公共服务供给方面存在资金困难。因此，为了转移财政压力，基层政府积极寻求社会资金，以保证公共服务有效供给。作为有效利用社会资金提供公共服务的重要方式，公共服务购买逐渐被基层政府所重视，并运用于实践中。财政支持弱化是促使政府购买公共服务的主要原因之一。
    （二）对城市基层政府的政治压力强化
    基层政府购买公共服务源于中央或上级政府对基层政府施加的政治压力。由于经济社会发展、社会转型导致民众对公共服务水平需要越来越高，日益增多的民意表达渠道使更多的民众需求转化为政府的压力。中央或上级政府为满足社会对公共服务的需求，进行一系列的改革，这些改革的实际执行任务最终会落在基层政府头上。一方面基层政府不可能拒绝上级政府委派的任务，另一方面基层政府官员们也想通过完成上级委派的任务以求获得更好的政绩，以期更快的职位晋升。因此，基层政府承受的政治压力越来越大，为了寻求更高效率的公共服务供给机制，基层政府不得不采取购买公共服务这种有效方式来减轻自身负担。
    （三）政府公共服务与公共需求之间契合失衡
    就我国目前情况来看，公共服务与公共需求之间契合失衡最典型的表现就是公共服务供给不足，以及不能达到公众期望水平。就城市而言，经济社会的发展导致公共服务需求总量增加，需求种类增多。日益增长的公共需求与政府公共服务供给能力不足之间的矛盾不断地被放大，特别是集中于主导性公共服务上，如教育、医疗、社会保障等方面。从委托代理角度来看，公共需求更多的是通过政府职能来完成。但是由于受各种因素影响，政府一方面在理解公众期望方面存在着各种障碍而无法准确提供公共服务，同时，政府本身具有逐利性。因此，政府提供的公共服务与公众期望可能会产生一定的偏差。那么寻求更贴近民众生活、更加了解公共需要的主体代替政府生产公共服务成为解决政府公共服务供给局限性的重要途径。社会组织作为与民众联系最为密切的组织之一，成为公共服务生产方的首选。而实现公共服务生产从政府过渡到社会组织的制度安排就是公共服务购买。
    二、我国城市基层政府公共服务购买的现状
    （一）我国城市基层政府公共服务购买的发展及成效
    城市基层政府公共服务购买作为一种新事物，在我国发展迅速。政府购买的范围遍及各个领域：教育、公共卫生、养老服务、残疾人服务、就业促进与保障性住宅等，可谓是涉及社会生活的方方面面。1995年，上海浦东新区政府把一个综合性市民社区活动中心委托给上海基督教青年会进行管理，这是中国最早的基层政府向社会组织购买公共服务的探索。城市基层政府公共服务购买实践经过几年的发展，到2003年，北京、上海、广东、浙江、湖南等地的城市基层政府向社会组织购买公共服务的探索不断深入，涉及的公共服务范围日益扩大。例如，2004年，佛山市南海区狮山政府向辖区内民营医院购买公共卫生服务，尝试探索新型的公共卫生管理模式；2006年，上海浦东新区政府委托社会组织承接一系列的公共服务，包括慈善救助、农民工子女教育等公共服务；2007年，郴州市积极探索教育服务项目的政府购买，取得了良好的效果。
    我国城市基层政府公共服务购买的探索初见成效，中央及各级政府对基层政府公共服务购买探索也日益重视起来，基层政府公共服务购买也被提上了政策议程。2002年，国家艾滋病防治社会动员项目设立专项资金，通过招标等形式，把艾滋病防治工作委托给社会组织。2005年，上海市浦东新区政府出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，此外，又陆续出台了一系列相关的指导意见。2008年，上海静安区民政局、财政局共同下发《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》，对基层政府购买公共服务相关操作做了明确的规范。
    由于我国各地方的实际情况差异很大，各城市基层政府的执政理念及焦点有所不同，这就决定了政府购买公共服务的形式也不尽相同。根据是否具备公开招标、建立在不同的主契约关系之上的购买程序与购买合同这两个要件，可以把城市基层政府购买公共服务分为：竞争性购买与非竞争性购买。竞争性购买模式“完全满足契约双方主体独立、具有明确的购买目标、具有可选择性的竞争市场和公开的竞标程序三个条件，达到竞争性契约关系，是公共服务购买的典型模式”。非竞争性购买模式“符合契约双方主体独立、具有明确的购买目标两个条件，但是购买政策是政府部门单方制定的，服务承接方也是政府部门通过非竞争性过程决定的”。而非竞争性购买又可细分为：体制内吸模式与体制外非正式的按需购买模式。除此之外，根据不同的划分标准以及结合我国具体的实践情况，我国的基层政府购买公共服务还可以有多种的划分类型，如项目发包形式、“费随事转”、公开招标、特许经营等。
    政府购买公共服务是当前国际上通用的有效解决公共服务供给不足、政府供给效率低的问题，是促进政府职能转变、促进社会服务均等化的新途径。目前我国城市基层政府购买公共服务还处于探索阶段，尚未能发挥其最大的功效。但只要城市基层政府不断吸取国外先进经验，注重结合本地区情况，购买公共服务会越来越受到社会的支持与认可，必将在城市公共服务供给中发挥更大的作用。

（摘自《上海城市管理》 2012年01期）


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