从资源税改革探析我国雾霾治理问题

    改革开放以来，经济的快速发展给广大人民带来了极大的满足，但同时自然资源遭到疯狂掠夺，环境污染严重，诸如雾霾天气的频发，极大危害了人们的身体健康，引起了全社会的高度关注。本文就如何做到“节能减排”，怎样将“呼吸之病”变为“呼吸之美”的问题进行探析，并从资源税改革的角度分析雾霾治理的可行性及资源税改革的未来方向。
    一、 我国雾霾天气的成因
    雾霾天气是指空气中的各种悬浮颗粒物（主要是PM2.5）含量超出标准，能见度差、危害人体的健康的一种大气污染状态。一般来说，雾霾天气多发特别是在北方地区成为重灾区，既有气象的原因，又有人为活动的原因，在很大程度上是因为我国以煤炭消耗为主的能源问题。能源结构不合理，煤炭占主导，燃烧时排放的废弃物比如二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、一氧化氮等物质又是雾霾天气的“元凶”，再加上现代城市设计布局不合理，入风口或出风口被高层建筑物阻挡，很多天无法扩散。除此之外，汽车尾气低标准排放并且燃油质量低，农村地区生物物质（秸秆、木柴）的燃烧以及废弃物焚烧等方面都是雾霾天气的“贡献者”。可见，雾霾的形成并非偶然，若要尽快消除雾霾，还原碧水蓝天，还需要诸多措施，聚合多方力量共同推进治理。特别是通过财税体制改革（比如资源税改革）来化解雾霾等环境威胁，势在必行。
    二、从资源税改革角度探析雾霾治理的可行性
    财税政策中的资源税已经迈出改革的步伐，作为国家调控经济的手段之一，在促进经济发展、节约资源和保护生态环境方面起到了重要的作用。
    （一）资源税的发展历程
    无论是国内还是国外，对资源产品都实行征税。 我国的资源税起征于1984年，是以各种应税自然资源（如煤炭，盐等）为课税对象，按照“普遍征收，级差调节”的原则，充分体现出国有资源是有偿使用的、具有稀缺性而征收的一种税。具体来说有七个税目，实行从量计征（以销售量为计税依据），然而此种征收方式标准较低，资源无法得到有效的利用，同时各级政府对煤炭行业征收了各种名目的费，从而使得税费结构不合理，费重税轻，重复征收等问题凸显，税费关系紊乱。
    为了实现财税体制深化改革，改善粗放式的产业结构和能源结构，更有效地去治理雾霾。从2014年12月1日起全国煤炭应税产品（包括原煤和以未税原煤加工的洗选煤）的资源税计征方式发生改变：由从量计征方式转变成从价定率方式（以产品的销售收入为计税依据），是对最基础能源产业链实施重大的变革，有利于我国基础能源比价关系的理顺，有利于煤炭的价格随市场供求的波动而变化，从而促使市消费者从自身经济利益出发，积极主动地降低能耗。
    （二）计征方改变式前后比较
    例如：某无烟煤矿井，年产100万吨无烟煤，每吨税率3.2元，市场含税价为352元每吨，资源税改革前后比较：
    从量计征方式：应纳的资源税税额=应税煤炭销售量×适用税率=3.2×100=320万
    从价计征方式：应纳的资源税税额=应税煤炭销售额×适用税率=352×100×5%=1760万，是从量计征方式的5.5倍。
    由此可见，从量计征模式下，每吨煤征收的资源税税负价格变动缺乏弹性，只与销售量有关，较低的税负，不利于资源的合理开发和节约使用，利用的少，排放的多，计征模式的转变导致企业成本的增加，获利空间被压缩，这部分成本转移到产业链下游，从而可以达到控制煤炭消费总量，从高碳转向低碳；同时企业在新的税负形成的成本压力下，中小民营煤矿企业将会被淘汰出局；大型煤矿企业会转变思维模式，千方百计减少煤炭用量，置换清洁能源（天然气）。
    （三）资源税的改革对雾霾治理的作用
    资源税的改革不仅对于构建我国现代财政制度有着重要意义，而且对于治理雾霾，保护基础能源，构建生态环境和谐发展具有全局的、长远的意义。
    1.有利于政府更有作为
    在雾霾防治中，存在企业偷排、地方政府保护、环保部门监管不力等三个问题，根据雾霾天气形成的长期性和复杂性特点，治理雾霾天气必须“五位”（经济、政治、社会、文化和生态方面）一体全面配套改革，长效的机制就是经济手段为主（如资源税的改革），行政手段的关停并转为辅。在治理过程中，政府必须承担治理责任，成为“第一责任人”，建立相关机制积极完善雾霾治理制度，从根本上改变传统的政绩评价考核模式（向GDP看齐），从源头抓起，减少污染物的排放如联防联控、重点地区控制燃煤量、协同控制多污染物等等。同时顺应总体财税改革的方向和部署，建立生态补偿机制，开征环境保护税，使得相关行政、司法和社会管理体制、法治化的改革配套，实质性地治理雾霾。
    2.有利于经济增长方式的转变
    建国以来，粗放式的经济增长模式----“三高两低”（高投入、高消耗、高排放、低产出、低效益）给社会环境带来了极大的破坏，长时间的积累让雾霾天气频发，经济结构转型迫在眉睫。资源税改革后纵观煤炭整个产业链条，从上游到下游，从开采环节到生产环节，税负的增加激励着煤炭企业引进新技术、新工艺，提高生产的集约水平，减少资源浪费，开发清洁能源，更好地节约资源，走可持续发展道路，通过财税体制改革为中国经济的转型提供坚强的后盾。
    3.有利于居民消费观的正确培养，环保意识的树立
    穹顶之下，每个人都是雾霾的受害者也是制造者。资源税改革后，煤炭资源税负的转嫁会让居民消费者改变原有的消费观，调整自己的消费模式和消费行为，这种转变有助于雾霾的治理，有助于生态文明建设。比如节约用电，节电其实就是节煤，因为中国的电80%左右是烧煤发出的火电；控制尾气排放积极推广和使用节能与新能源汽车如电动汽车等。公民的公共意识唤醒后，群策群力共同治理雾霾，让每个人都从自己做起、从小事做起，扭转“先污染后治理”的旧观念，落实“可持续发展”新意识，倡导低碳生活、注意节能减排、树立环保意识，努力做到绿色消费、绿色出行，减少生活中废弃物的排放。
    4.有利于资源节约和生态保护
    煤炭资源税改革为燃煤发电企业清洁发电和新能源发电建设提供资金支持，从而在某种程度上有利于大气雾霾的治理，同时使得煤炭价值价格化，开采中的外部成本也可以通过市场价格体现，所以资源税改革的同时，不仅调节了经济，降低了稀缺资源的消耗速度，也促进维持了资源的可持续利用。
    三、资源税改革的未来方向
    需要特别指出的是，我国目前雾霾问题只是环境问题的一个方面，雾霾的治理是长期、艰巨的，治霾措施的执行需要依靠中国经济的发展，而财税政策会更好地助力中国经济。煤炭资源税的改革已经成为我国基础能源改革的“启动器”，根据“资源节约型、环境友好型社会”的要求和资源税普遍征收的原则，全面深化改革，资源税在未来其改革的方向：
    （一）启动资源税立法
    我国的资源税（《资源税暂行条例》）立法层次低，资源得不到有效合理的利用，容易忽视资源与环境之间的相辅相成关系。加快推进资源税改革，完善相关的法律制度，逐步发挥资源税调节资源方面的作用，努力加快推进环境保护税立法，从法律层面上强化税收保护环境的理念。资源税立法涉及多部门，财税、环保等部门之间加强协调沟通，配合协作，充分体现出资源税可以保护资源并促进其合理利用的导向功能。
    （二）资源税扩围
    资源税要接“地气”，资源税的范围应该继续有序扩大，考虑到水资源浪费情况严重，可以考虑把水资源等可再生资源纳入资源税的征税范围。针对其特殊性，征税时可以单独启动水资源税的改革与立法。这样既可以促进水资源的合理开发和利用，又能充分发挥税收杠杆的调控作用，有效地保护水资源，实现生态文明建设，推进中国经济转型适应新常态。
    总之，资源税有“绿化“的空间，煤炭资源税的改革给治理雾霾提供了一个重要的着力点，我国在基础能源层面推开的新一轮改革势在必行，正朝着绿色、低碳、循环经济的方向迈进。

雾霾治理的启示及措施

    近年来，我国京津冀地区、长三角地区、西南地区和两广地区等30多个省（区、市）发生持续性雾霾天气。2014年10月以来，我国京津冀、山东、河南、山西及陕西等地区再次出现大范围多地现浓雾或重度霾，且污染程度严重。雾霾治理的形势越来越严峻，公众的呼声也越来越高，借鉴国外雾霾治理的成功经验，及时采取有效措施减少我国雾霾的发生已刻不容缓。
    1 雾霾的形成
    “雾”和“霾”是两种天气现象。“雾”是大量微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统；“霾”是大量极细微干尘粒等均匀地浮游在空中，能见度小于10千米，且空气相对湿度小于80%，排除了降水、沙尘暴、扬沙、浮尘等天气现象造成的视程障碍。雾霾的成因很复杂，主要由气候要素和环境要素共同作用形成，相对湿度高和静稳天气是雾霾形成的基本气候条件，而大气污染则是雾霾形成的主要诱因。一方面，雾霾形成有赖于特定气象条件，如温度湿度、辐射强度、风力风向、降水降雪等，雾霾形成与静风天气、低气压、高湿度等气候要素联系密切。另一方面，雾霾形成与二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、交通排放的废气、燃油产生污染物、道路粉尘等可吸入细颗粒物（PM2.5）环境要素密切相关。据北京PM2.5来源的一项研究分析报告，北京市PM2.5排放源细气溶胶污染来源包括，机动车燃油排放约23%，工业燃煤和工业燃油排放约18%和5%，生活燃煤排放约14%，居民日常生活及其他活动排放约19%，农业活动和秸秆燃烧贡献约为7%和4%，城市道路开挖、未覆盖道路、建筑工地、工业烟尘和城市外矿物粉尘约7%等。根据2013年1月中国环境监测总站发布的主要城市空气质量监测数据，对京津冀、太原、西安、郑州、济南、武汉8个雾霾期间污染严重的城市进行大气污染特征分析表明，PM2.5和PM10的浓度与机动车尾气污染和煤烟型复合污染等具有较强的相关性。我国化石能源中煤炭和石油在能源消费中占90%左右，全国有31个城市的汽车数量超过100万辆，燃煤和燃油产生大量污染物，建筑工地扬尘、道路粉尘以及露天燃烧等这些都与雾霾形成有直接原因。
    2 雾霾治理的启示
    雾霾早已成为全人类共同面对的问题，西方发达国家在工业化时期曾出现“雾霾”天气。但经过长期治理，已经逐步形成了比较有效的雾霾防治体系，在根治雾霾方面积累了丰富值得借鉴的经验。见表1所示。国外雾霾治理的成功经验是我国解决雾霾问题的“他山之石”，对我国雾霾治理具有重要启示。
    2.1 伦敦烟雾治理的启示。1952年12月，伦敦发生英国史上最严重空气污染事件，短短几天时间死亡人数达上万人。英国政府成立专门的比佛委员会调查烟雾事件，1954年发布的《比佛报告》，指出家庭供暖煤炭燃烧是烟尘最大制造者。自查明成因后，政府积极采取措施控制雾霾。主要启示是：一是制订法律法规控制污染。如《清洁空气法》、《环境法》等。二是确立空气质量监测标准，实时监测空气质量并及时通报。三是控制超大城市的规模及其人口密度。通过建成33个新城，容纳23%的城市居民。四是实施产业转型。不再单纯依赖制造业，而是大力发展服务业和高科技产业。五是出台一系列抑制交通污染的措施。包括发展公共交通、抑制私车发展、减少汽车尾气排放、整治交通拥堵等。六是扩大城市绿化带。伦敦城市中心区有1/3的面积被花园、森林和公共绿地覆盖，还在伦敦城市外围建成大型环形绿地。通过环境立法、部门协作、监测体系和控污治污等措施，如今的伦敦已摆脱了“雾都”之称，大雾天气已经减少为每年不到10天，成为了人类宜居的国际都市。
    2.2 美国洛杉矶光化学烟雾治理的启示。1943年7月，洛杉矶遭受雾霾攻击，政府成立专门烟雾委员会调查证实，烟雾为光化学烟雾，主要来源于汽车不完全燃烧尾气排放、汽车漏油、汽油挥发以及油田、炼油厂油气排放物。科学家哈根斯米特进一步证实，空气污染的罪魁祸首就是汽车尾气。自此，洛杉矶采用综合治理、制定标准，立法保障、数据共享等多管齐下的治理模式展开雾霾治理。主要启示是：一是加强综合治理。1945年洛杉矶当局成立了大气污染治理监督办公室，1947年划定了洛杉矶郡大气污染控制区，采取区域环境管理框架模式。二是设定科学标准，加强立法保障。先后出台了《空气污染控制法》、《清洁空气法》、《机动车空气污染控制法》等。三是重点限制机动车及电厂排污。1975年规定所有汽车安装空气净化装置，此举被认为是治理雾霾之关键。四是全民数据共享。1997年7月美国环保署在率先提出将PM2.5作为全国环境空气质量标准，并在政府官网上实时公布全民共享，2006年美国环保局针对PM2.5标准进行了修订，制定了24小时周期内PM2.5最高浓度、年平均浓度标准等。经过几十年的努力，现今洛杉矶一级污染警报天数从1977年的121天下降到0天，已摆脱“烟雾城”，找回昔日蓝天。
    2.3 东京大气污染治理的启示。20世纪80年代中期以后，东京大气污染公害事件受害人数骤然激增，日本通过出台法律条例、建立环境标准、实时数据共享、整治汽车尾气、加大城市绿化等策略展开长期治理。主要启示是：一是出台法律条例。20世纪50年代开始，日本政府颁布了《公害对策基本法》、《噪声规制法》、《大气污染防治法》、《排烟规制法》，构建了较为科学和完备的法律体系。二是建立环境标准。2009年9月9日，日本环境省公布了 PM2.5环境标准。三是加强环保检测，实时数据共享。日本环境省设有大气污染物质广域监视系统，对包括PM2.5在内的各种大气污染物质进行监测并通过网站实时发布。四是整治汽车尾气。1992年日本环境厅制定《汽车氧化氮·碳氢颗粒法》，鼓励发展小型车及低排放车种，规定了机动车在行驶过程中产生和排入大气废气的最高量，并设置废气浓度测试点，严禁超标车辆投入运行。五是加大城市绿化。东京市政府规定新建大楼必须有绿地，楼顶必须绿化，在注重绿化面积同时重视绿化体积，绿化措施以种植树木为主。
    2.4 德国鲁尔工业区空气污染治理的启示。20世纪中期，德国鲁尔工业区曾出现过严重空气污染状况，后来通过100多个“空气清洁与行动计划”使莱茵河流域焕然一新。主要启示是：一是立法制定排放标准。1974年德国出台《联邦污染防治法》主要针对大型工业企业进行整治，通过立法制定空气污染物排放标准，这项法律后来成为欧盟范围内的典范。二是限制可吸入颗粒物排放。主要有两种手段，一方面是车辆限行、限速，对污染严重地区车辆禁行、工业设备限制运转等，同时在超过40个城市设立了“环保区域”，不符合排放标准的汽车不允许驶入环保区；另一方面是用技术手段减少排放，例如开发清洁能源、安装颗粒过滤装置。三是提倡绿色出行，提升市民环保意识。德国十分注重加强民众环保宣传教育和提高全民环保意识，作为世界主要汽车生产大国，德国大力提倡市民选择绿色出行，许多公司80%的员工每天都乘公共交通或骑自行车上班，绿色出行已成为一种潮流和共识。
    3 我国雾霾治理的主要措施
    3.1 依法驱霾，建立健全法律法规。各国在雾霾污染后采取的最重要举措就是立法先行，立法已经成为依法治理雾霾和保护环境的根本。我国雾霾治理的关键就是从源头上控制污染物排放，相关法律法规的制定和实施将为治理雾霾污染提供可靠制度保障。第一，完善相关法律法规。虽然有了新的《环境保护法》，但还需一系列关于空气污染防控法案。如出台《清洁空气法》，从国家法律层面设定空气质量具体排放标准，出台《机动车空气污染控制法》、《工业企业排污控制法》、《排烟规制法》等，构建环保领域全覆盖、种类齐全、功能完备、执行有力的环境法规标准体系，使大气污染防控做到有法可依。第二，加强地方性大气污染防治条例等制定。各地应切合实际、因地制宜、防保结合、细化标准、综合控制大气污染排放。如《北京市大气污染防治条例》规定禁止在政府规定范围场地设置露天烧烤，机动车停车三分钟以上应熄火等等，《上海市大气污染防治条例》提高无证排污罚金到50万元，实行对单位和责任人双罚制等新举措。第三，制定明确的环保评估和奖励惩罚体系、责任落实制度、举报监督机制等。成立以环保部门为主的多部门联合执法队伍，推行联合执法、交叉执法、综合执法、区域执法。加强执法力度，落实执法责任，严厉打击环境违法行，严格执法做到有法必依、执法必严。加大处罚力度，提高排污超标企业处罚标准使企业违法必究。此外，党十八届四中全会“依法治国”的方略，为我国环境公益诉讼制度指明了方向，检察机关可以提起环境公益诉讼，效弥补了行政部门、社会组织和公众在环境保护能力方面的不足，有效增强了依法治理雾霾和保护环境的力量。
    3.2 数据共享，提高监测预警能力。建立标准统一、多区域全覆盖、全网络多共享、现代化信息化的雾霾监测预警系统，构建大气污染成分监测体系，细化雾霾预报预警核心需求，提高雾霾数值天气预报模式，实现雾霾监测预报精准化，建立多部门信息共享、预警预报、协同联动的应急响应机制，全面提升大气污染防控和预报预警能力。第一，环保部门可以联合气象、海洋、国土、林业等多部门构建覆盖城乡立体式、全方位、高密度、全天候的环境监测网络，扩大监测范围实现对雾霾天气的系统检测，可包括气温、湿度、能见度、风向、风速、大气稳定度、大气颗粒物、大气组分等全面监测。第二，通过政府网站或移动通讯网络及时公布当日、次日的天气预报和空气质量等级，建立24小时对各地区监测数据的发布预警机制，实现监测数据实时共享，及时向公众通报有效信息，并就如何做好防护提出建议，同时不断提升公众环保意识和环保参与度。第三，充分利用现代化、信息化手段为建设空气质量预报和空气污染监测预警体系提供科技支撑保障，通过激光遥感技术、透雾监测技术、机动车云检测等高新技术，提高雾霾预报预警的监测水平和准确性。加强雾霾天气预警预报技术和形成机理的研究，加快工业防污、脱硫、脱硝、防尘、除尘等技术研发，科学有效地提高大气污染的监测、预警和防控能力。
    3.3 多管齐下，加强空气污染综合控制。第一，从源头上控制污染排放总量。采用限制生产、限期整顿、关闭停产等多种方式，重点加强钢铁、煤电、石化、有色、焦化、水泥等行业二氧化硫、燃煤硫份和氮氧化等污染物排放治理，严格控制工业企业污染物排放总量，减少污染新增量。第二，调整优化产业结构。通过优化能源消费结构，调整产业结构，化解产能过剩，加快传统产业升级，发展战略性新兴产业，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，从根本上转变经济发展模式，走集约化发展的环保道路。如大力发展新能源、新材料、新医药、服务业、信息产业等。第三，推行科技环保。加强科技攻关，推动新能源研发和应用，加大环保科研资金投入，提高清洁能源在能源消费中的比重，如低硫煤、天然气、太阳能、地热能、生物质能、沼气、海潮和风力发电等等。第四，节能减排。发展循环经济，推进资源综合利用，提高再生资源利用率，依靠科技节能减排，提倡环保型节能技术，推动发展节能工程。在机关、企业、学校、科研机构等单位提倡节能减排措施，公众在日常生活中提倡节能环保，做到节约用电、用水、用气、用煤、用纸、用油、一次性资源等。第五，发展公共交通。通过公共交通配套设施的新建和改善，辅以机动车税费调整，市区增设自行车车道，让市民自愿选择公共交通出行。同时，采取有效措施抑制私家车发展、重新规划机动车车牌号、采用限号出行等方式控制机动车出行数量，大力推行纯电动汽车使用，发展高能效低排放新兴节能汽车，淘汰高污染柴油车辆和超标旧汽车。第六，发展绿化。大力发展城郊森林和社区森林，提高植被覆盖率，在扩大绿化覆盖面积的同时增大绿化体积空间。
    3.4 联防联控，统筹区域规划。“区域性污染”是我国这几次大范围雾霾天气的重要特征，雾霾出现并非局限于一个城市，近几次雾霾出现多以京津冀地区、长三角地区、珠三角地区、四川盆地等区域性污染为主，雾霾多呈片状出现，发生面积广，影响程度大。治理雾霾单独靠一个城市开展行动收效甚微，应当考虑到城市周边地区污染来源联合防控。因此，雾霾治理应不再局限于各地区分散应对，跨区域规划、联防联控和协同治理已经成为消除雾霾的有效策略。如2014年11月，在北京召开亚太经合组织（APEC）会议期间，北京施行机动车单双号限行和停止五环路内建筑施工作业，天津停止近500家土石方施工作业和停止工程渣土运输，河北停止北京周边200公里以内10吨及以下燃煤锅炉等措施，京津冀执行《大气污染防治行动计划》，采用超常规手段进行携手治污，提出“控车、压煤、抑沉”的科学防控PM2.5措施。区域大气污染联防联控机制在北京奥运会、上海世博会和广州亚运会期间也发挥了重要作用。
    3.5 绿色出行，倡导低碳生活。雾霾治理是一个复杂的系统工程，不是一蹴而就短时期内能够解决的问题，需要政府主导、企业尽责、媒体监督、社会组织和公众共同参与、长期努力才能完成。应当加强环保宣传教育，提高公众环保自觉意识，树立“保护环境，人人有责、从小事做起、从自己做起”的环保理念，积极推行绿色出行，倡导低碳生活，推行环保文化建设，真正使环保上升到一种文化伦理高度，形成“安全、健康、环保、节能”为核心竞争力的环保文化体系。如自觉使用可再生能源，自备购物袋，垃圾分类处理，空调温度夏天不低于26℃、冬季不高于20℃，私家车选择排量小、污染小车型，短距离出行选择骑车或者步行等。提倡绿色产品、绿色生产、绿色出行，开创政府、企业、社会、个人共同治理雾霾的新局面。

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