公共文化服务绩效考核标准

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发达国家公共文化服务绩效评估概览

    随着世界多极化和经济全球化的深入发展，各国间的思想文化交流与融合日益频繁，相互影响不断加深，发达国家公共文化服务绩效评估实践对其他国家的公共文化服务体系的形成和构建都具有重要的借鉴和参考价值。本文尝试从发达国家和地区公共文化服务绩效评估实践中梳理出一些规律，以期对寻找适合中国公共文化服务体系构建的路径和模式提供有益的借鉴和启示。
    一、发达国家公共文化服务绩效评估简史
在西方，“公共文化服务”的概念是伴随着国家文化管理体制的形成和发展而出现的。第二次世界大战前，各国文化都处于自发式发展状态，没有专门的文化政策和文化管理部门。1959年，“法国文化部”的成立，标志着文化管理正式被纳入现代政府行政。它是法国历史上第一个中央文化管理机关，并发育出了西方不同的公共文化管理组织、机构、模式、制度或政策。20世纪80年代末，为适应西方“新公共管理”“政府再造”“服务型政府建设”等管理思潮及文化在公众生活和国际竞争中地位上升的现实需求，发达国家进行了程度不同的文化管理体制调整和改革，公共文化管理逐渐向更强调服务理念的“公共文化服务”转型。
    正是在各国“重塑政府”的火热运动中，绩效管理被引入了文化的公共管理领域。公共文化服务绩效评估是在公共部门绩效管理的整体框架内得以开展并发展成为考察政府施政绩效的一个重要方面。将绩效评估真正应用于公共部门始自20世纪5O年代美国的绩效预算制度。70年代以后，“新公共管理运动”的开展使这一手段得到了广泛传播．据经济合作与发展组织统计，当时许多国家如丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等国都继英美之后借鉴并实施了公共组织绩效评估。鉴于各国政府对绩效管理的迷恋．西方学者惊呼“绩效管理国”正在取代“行政国家”。到了90年代，亚洲的日本、韩国、香港等国家和地区也先后引入了类似公共组织绩效评估的“政策评价”“制度评估”以及公众对文化艺术服务数量与质量的意见调查等活动。
    二、发达国家公共文化服务绩效评估内核
    研究和比对发达国家和地区的公共文化服务绩效评估指标构架和执行实践，可以看出，虽然受到国情、区情、体制、机制等客观因素的影响。各国的评价体系和管理运作存在不少差异，但绩效评估理念却高度一致，且真正把握住了公共文化服务的实质和主旨。其共同点可以概括为：
    （一）紧贴公共文化服务本质
    在对“公共文化服务”内涵的理解上，笔者比较赞同一种观点，即公共文化服务实质是建构公共性，能够发挥十分重要的社会治理功能。公共文化服务作为现代政府的一项主要职能。除了为民众提供文化性公共服务（产品）以外，更主要是通过它培育公民精神、建构文化认同，在认同、协商的基础上达成和谐治理。
    发达国家由于历史传统、社会习惯和现实国情的不同，出现过“政府主导”（以法国、日本为典型代表）“民间主导”（以美国、加拿大、瑞士为典型代表）。“政府与民间共同主导”（以英国、澳大利亚为典型代表）三种主要的公共文化服务管理体制与模式。不同的公共文化服务模式可能表现出不同的特点，但可以肯定的是，它们都可以被归人现代公共管理学意义上的“共同治理模式”，政府顺应时代发展要求推行“新公共服务范式”，在“社会治理”的统一框架下进行公共文化服务的供给和绩效评估。例如，各国普遍采用民意调查的方式来掌握民众文化权利的实现程度和意见，大幅度增加评估指标体系中有关质量的顾客满意度指标，将提升顾客的满意度作为政府绩效考核的主要目标，且在评估主体方面也体现出明显的公民参与导向。
    （二）法律先行确保制度规范
    发达国家有着较为悠久的法制传统，公共服务绩效评估的整体框架和具体的公共文化服务项目也都建立在相应的法律制度基础之上。在英国，《公共图书馆法案》（1850）《公共图书馆和博物馆法案》（1964）《41990年广播法令》和《地方政府最佳服务效果法案》（1999），分别对公共图书馆、博物馆、公共广播局等相关公共文化服务机构和地方政府提出了绩效方面的详实指标和要求。
    （三）绩效评估主体多方共同参与
    由政府机关内部评估发展到由外部绩效机构评估，由官方评价到民间评价。评估主体的多元化已成为发达国家和地区绩效评估中的一大趋势。除立法机构和审计部门外，这些国家和地区积极支持包括学者专家、文化服务消费者、普通民众、大众媒体以及第三方调查力量在内的多方评估主体参与。此外，普通民众和文化服务消费者对文化机构的业绩评价最有发言权，各地广泛采用问卷调查、设定顾客满意度指标等方式来了解文化机构实际所提供服务的质量。如，美国国家艺术基金会不定期对美国文化状况进行的调查。新西兰文化与遗产部对公民的文化参与、文化公平等进行调查以及我国香港地区文化部门委托社会调查机构进行的定期或不定期公众调查等。
    三、启示与借鉴
    “他山之石，可以攻玉。”发达国家在多年实践中形成的“法律护航、制度保驾、标准掌舵”的公共文化服务绩效评估模式和相关创新探索，充分调动了各方参与主体的积极性。有效保障了公共文化服务供给的数量、质量和效率，大大提升了公共服务的回应性和均等化水平，其积累的丰富经验对我国开展相关实践具有重要的启示和现实借鉴意义。
    （一）法制化：增强规范意识
    发达国家和地区公共文化服务管理体制的主要特点是“立法主导、民间参与和政府服务”，其拥有的成熟法律框架体系是政府绩效评估成功的前提和保证。在中国，各级政府绩效评估大多停留在自愿、自发状态和抽象层面，没有具体的、可操作性的政策性指导以及缺乏绩效评估的法律框架作支撑，已深为社会所诟病．公共文化服务也不例外。因此，探讨公共文化服务绩效评估的立法原则、立法框架，使公共文化服务绩效评估做到有法可依是解决绩效评估困境的当务之急和根本方法之一。
    （二）标准化：彰显科学精神
    公共文化服务绩效评估的顺利开展与推进，需要科学、合理、可操作的绩效评估指标体系。当前，我们应充分借鉴发达国家和地区设定公共文化服务整体指标和不同文化行业评估的具体指标的经验，重点剖析支撑指标体系生成的相关理论本质及理念内涵，综合探讨文化指标与经济指标、政治指标、社会环境指标等相互间的内在关系，把握规律，因地制宜，尝试建构“中国特色社会主义公共文化服务指标设置应用理论”的基本框架。并努力进行中国化实践。
    （三）多元化：践行和谐理念
    依据发达国家的公共治理经验，政府或公共部门绩效评价主体多元化已是大势所趋，我国在关于公共文化服务体系建设主体的“众多争论”后，也清楚地看到，政府、企业、非营利组织或第三部门、个人都应该是不可或缺的组成部分。因而，在公共文化服务绩效评估环节，更需要积极鼓励非政府组织、社会公众、专业评估机构等社会资源的共同参与，把公共部门的内部评估（也称自我评估）与民间机构的外部评估结合起来。这样做，不仅能够建立起有效的约束制衡机制，提高绩效评估的公正性和准确性，而且可以优势互补、避短扬长，真正兼顾各阶层民众的利益，化解社会矛盾，减少社会冲突，践行和谐社会理念。在这里，如何科学合理地划定各参与主体在公共文化服务绩效评估体系中的作用边界极为关键，尤其是公民个体的地位。受惯有认识的影响，中国公民一直被作为文化权益的被动享受者，其公共文化或文化建设主体的自主性价值往往受到忽略。公共文化服务体系最根本的核心目标之一在于社会大众文化需求的满足和文化权益的获取，公共文化服务体系的建设也并不仅仅是政府单纯给予或提供什么，更主要的是社会大众需求什么及作为需求主体如何参与公共文化的创造，“大众参与”“公众满意”等理念一定要在绩效评估过程中体现出来。

（摘自《重庆科技学院学报》 2014年04期）

中英公共文化服务评价的比较（节选）

    五、中英公共文化服务评价比较及其发现
    由于我国地方经济发展水平不均衡，东中西部差异巨大。沿海与内陆，南方与北方的经济社会环境各有特点，造成了地方政府公共服务，政府绩效水平的参差不齐。由于地区间的差异性，全国各个地方对“文化服务”的重要性认识偏差很大。有的地方建有完整统一的公共文化服务绩效评价指标体系，而有的地方则通过遴选若干关键绩效指标来评鉴公共文化服务的优劣。本文选取了浙江省以及广东省的广州市、佛山市作为案例进行研究，这两个地区分别位于长三角和珠三角，经济水平都较为发达，政府绩效管理水平位居全国前列，代表了中国地方政府绩效管理探索尝试的基本水准。本文希望以此作为与英国地方政府绩效评价的参照物，通过比较研究发现某些差异性和优化空间。
    （一）浙江政府绩效评价中的公共文化服务相关指标简介
    2009年，浙江省文化厅在全国率先推出了农村公共文化服务评价指标体系，对全省76个农村人口占据60%以上的县（市、区）的公共文化服务发展状况作出了评价，在全国产生了很大的影响力，2010年浙江省文化厅2010年6月公布的《浙江省基层公共文化服务评价的指标数据》发布了适用全省的公共文化服务评价指标体系，见表5。
    表5 浙江省基层公共文化服务评价指标

    总体观之，浙江的评价体系覆盖面比较广，几乎涵盖了公共文化服务的各个方面，指标大多可量化，客观性与可比性可以确保。问题在于指标的遴选和体系的构建过分强调“大而全”，难以看出评价的优先性和价值导向。
    （二）广州市政府绩效评价中的公共文化服务相关指标简介
    根据《广州市2012年度推进新型城市化发展考核市直单位指标体系》，对公共文化服务的指标设计有三项，如下以指标49：“每万人拥有公共文化设施面积”为例说明之，见表6。
    表6 广州市2012年度推进新型城市化发展考核文化相关指标组

    （三）佛山市政府绩效评价中的公共文化服务相关指标简介
    根据《佛山市2013年绩效管理工作实施方案》，其指标体系内“公共文化服务体育发展指数”见表7。
    表7 佛山市“公共文化服务体育发展指数”指标及评分标准介绍

    （四）略
    （五）我国公共文化服务相关指标设计运用存在的问题溯源
    在英国地方政府绩效评价的经验观照之下，本文通过对比分析与深入研究，既发现了我国“公共文化服务类”指标作为绩效评价的工具在设计中存在的问题，也反思了价值取向上的偏差。但是这些问题与偏差背后的根源，仍有必要做出简要的分析。本文从宏观环境与微观操作两方面进行溯源。
    一方面，宏观环境上，我国行政国家“大政府、小社会”的现状。政府行政权力过大，挤压社会、公民、市场自我调节与自我治理的空间，导致三者发展迟缓落后，对政府产生了严重的行政依赖性，而政府先天有着权力膨胀的倾向，导致“官僚本位”思想的泛滥，上级机构与官员是下级政府的权威与生存的基本，下级政府、社会组织、公民以上级的喜好为导向。正是因为这种政府本位、官僚本位的价值取向，导致在绩效评价中重经济而轻民生，服务职能的发挥有所欠缺。社会、民众、非政府组织因为自身发展的缺陷也难以参与进入到政府的绩效评价中，甚至在绩效评价后因信息披露有限，也很难实现对地方政府绩效的监督。
    另一方面，在微观操作上强调评价的工具理性，忽视价值理性。就我国地方政府来说，在绩效评价中以自我为本位，指标设计与运用局限在体制之内，方便了政府自身对考核评价结果的调整与控制。这也是在指标设计中考评政府“供给”而不考评民众“获得”，重经济性指标、轻视服务性指标的根源，体现了我国相关评价实践中对价值理性的忽视。
    六、结语
    上述政府绩效评价指标设计运用的比较案例研究向我们昭示：政府在我国经济社会中发挥的重要作用(“大政府，小社会”)和英国非常不同。英国对地方政府的绩效评价客体不仅仅是地方政府及地方政府的行为，涉及对象更多的是政府的“合作伙伴”以及服务对象——民众；指标多是参观图书馆、美术馆的人数，学校组织的参观活动多少，等等，反映了社会主体的多元化，非政府机构、组织在社会中的地位与作用非常之大，“自治”与“社会参与”的氛围非常浓厚。现实了英国社会内部发展非常平衡，政府在其中只是起到了辅助与推动的作用，是监督者而不是游戏的参赛者。我国地方政府无论是在文化发展还是社会的各方面一头独大，挤压了社会、非政府组织，民众的“自治”空间。
    当然，英国的经验并不一定完全契合我国的实际情况，比如：英国民主政治发展历史悠久，公众对政治的参与能力与参与意愿较高；而且英国国土面积小，地方区域之间发展较为均衡，远不如我国地方经济社会发展差异度大。英国地方政府绩效评价中对“顾客导向”也存在着是否适度的问题，缺少对政府供给的评价指标也可能会忽视政府的努力。在英国的经验观照之下，我国地方政府绩效评价可以进行适度的价值导向的转变：从“政府本位”回归“民众本位”，真正实现“利为民所谋”；在指标设计中，着重关注“结果”而不是关注“过程”或者“目标”；着重关注民众“获得”而不是关注政府“供给”；强化基于民众对公共文化服务满意度的评价互动性与回应性的考量。政府不仅仅要成为公共文化服务的“供给者”，更要成为激励民众参与文化活动的“引导者”，以“顾客满意”为导向，而不能仅仅满足于“目标导向”。与此同时，积极引入体制外的力量，在绩效评价中与社会力量互动。确保评价过程与评价结果更加公开透明，充分发挥民众的力量来提高地方政府绩效水平。

（摘自《甘肃行政学院学报》 2015年01期）

澳大利亚公共图书馆绩效评估理论与实践研究（节选）

    国际图联的宣言声明中说：“绩效评估就是收集图书馆工作的相关统计数据或者其他数据，并进行分析，以达到评估图书馆工作成效的目的。”在这一表述中，“绩效”被理解成图书馆在何种程度上达到了其目的、满足了用户的需求。绩效指标指的是图书馆用来评估和比较其达到目标程度的量化指标。
    澳大利亚公共图书馆是以政府资助为主、服务全体国民的非营利性社会文化服务机构。从所属的政府上来分，有国家图书馆、州图书馆和市图书馆。其中国家图书馆和州图书馆均属于非外借型图书馆(除塔斯马尼亚图书馆采用主分馆制)。由于澳大利亚属于联邦制国家，各州在文化、法律等方面拥有很大的自主权，因此，体现在公共图书馆绩效评估领域，其实践情况也千差万别。
    本文通过对澳大利亚公共图书馆三级结构的分析，分别选取了国家图书馆、维多利亚州图书馆、巴瑟尔顿市图书馆作为样本，对其绩效评估各构成要件、过程进行了分析。
    4.3　澳大利亚国家图书馆绩效评估指标根据澳大利亚国家图书馆的任务和目的，其绩效评估指标总结如表3：

    4.4　维多利亚州图书馆绩效评估指标
    维多利亚州图书馆的绩效评估有6个一级指标，分别是：访问者、借阅、互联网使用、图书馆活动、参考咨询、图书馆设施。在绩效评估中，其权重如表4所示：

    4.5　巴瑟尔顿图书馆绩效评估指标
    巴瑟尔顿市图书馆的绩效评估指标分为十个大类，由于其市图书馆的性质和其宣传、公关的评估目的，这些指标多是用来进行纵向的比较。这些指标每年定期监测和评价，以不断改善图书馆的服务。
    (1)图书馆信息和资源的可获得性；(2)一般馆藏的借阅归还服务；(3)图书馆目录和技术的可获得性；(4)图书馆馆藏和核心技术的可获得性；(5)参考和信息服务；(6)社区信息；(6)馆际互借；(7)设备及馆藏的维护；(8)宣传推广；(9)馆藏控制；(10)用户满意度。
    巴瑟尔顿市图书馆的绩效评估指标较为粗略，没有详细的二级指标，其评估业多为定性目的而服务。其最终指标的确立和最终评估数据、评估结果，均为与图书馆目标或之前图书馆战略相比较这一目的而存在。
    5　对我国公共图书馆绩效评估的指导意义
    针对上文中对澳大利亚公共图书馆绩效评估情况的介绍和分析，我们可以得出很多有益于我国图书馆绩效评估实践的经验：
    (1)公共图书馆绩效评估应基于本图书馆的定位与目标。绩效评估的目的应该与图书馆的目的相吻合，绩效评估的方法应当与图书馆的性质和定位相适合，绩效评估指标应当结合图书馆工作实际，符合图书馆的情况。一切从实际出发，根据图书馆自身特点进行绩效评估实践而不是照搬别人的经验，刻板而不加调整的套用他人的方法和指标。
    (2)公共图书馆绩效评估应基于真实、丰富、准确、可量化的调查数据。绩效评估的指标确立后，数据的获取应当遵循科学数据获取的一般原则。其中心思想便是保证数据的真实性和全面性。弄虚作假固然需要避免，模棱两可或者含糊其辞的数据也应当尽量避免。在确立绩效评估指标时，应当尽量使评估数据是可量化、可获取的。
    (3)公共图书馆绩效评估应参考其他图书馆的绩效评估，以使评估结果可以与其他馆比较。上文中提到，绩效评估可以通过纵向、横向两个方向的比较实现目的。在进行横向比较时必须保证主要评估指标的统一性，即和其他馆相比，评估指标大多相通，可以进行数据间的互相比较。
    (4)全体图书馆成员应当在评估前参加关于图书馆绩效评估的培训和宣传活动，以明确任务、意义和行动。图书馆的绩效评估是一种常态的系统的图书馆工作，不能当成一种考核而去应付或者刻意的做什么。这就需要全体图书馆成员明确评估的目的，使得图书馆的绩效评估融入每一位工作人员的日常工作中。
    (5)评估指标应从过去强调馆藏、设施等硬件条件，转变为强调用户体验、用户满意度。国内的图书馆绩效评估仍然强调对“硬件”的评估而忽视了对“软件”的评估。应当说，这和公共图书馆的目的是不符的，也不符合目前国际上公共图书馆绩效评估的趋势。我们应当更加重视对用户体验、用户满意度的评估，通过评估，将工作的重点转到用户、服务方面，以期可以更好的实现公共图书馆的价值。

（摘自《现代情报》 2010年10期）

简述国内外对博物馆公共文化服务绩效评估研究比较（节选）

    20世纪80年代，西方国家在“重塑政府”的运动中，普遍采用了以绩效为本的政府绩效评估方法。在这场运动中受到评估的不仅仅是政府本身，公共文化部门所提供的文化服务内容也成为了政府需要被绩效评估的重要内容之一。博物馆作为一个终身教育的场所，由于其本身所具有的公共性与非营利性特点，因此也成为了需要被进行绩效评估的一个公共文化服务内容。绩效管理与评估的理念被引入文化的公共管理领域，是对文化服务机构效率和效益的管理；作为一个新公共管理中的工具，绩效评估与管理将有效地落实公共文化机构的目标责任并改进其管理方式使之能够有效地提高整个组织的效能。目前，通过长期理论探索与实践研究，国外的绩效管理评估已经形成制度化的操作、规范化的实施和科学化的管理。
    一、略
    二、国外研究现状
    国外绩效评估源于70年代末期的新公共管理（New Public Management）。在新公共管理理论的影响下，政府部门引进准市场机制、向企业学习；高质量的公共服务水平；设置相关绩效评估指标；授予弹性并降低中央政府控制的程度。90年代开始，采用绩效制度所进行得政府行政改革在各个国家开始推行，都通过这样的方式来提升各国政府部门的服务效率，例如美国政府绩效成果法（GPRA1993）、英国国家指标（National indicators）、澳洲财务管理法（FMA1994），而新西兰、瑞典、加拿大、日本也均有类似改革。
    国外各公共服务机构在经过多年的绩效评估实践，都形成了系统的评估办法与评估指标，在博物馆的绩效评估中，英国政府除了英国审计委员会关于博物馆的NI10国家指标（即当地16岁以上成人在过去的12个月中至少参观过一次博物馆或美术馆的人所占比例）外，英国博物馆、图书馆与档案馆委员会在2008年正式开始进行数据搜集的地方博物馆、图书馆与档案馆的绩效评估指标《构建地方博物馆、图书馆与档案馆绩效指标》的文件中，将博物馆的经营绩效分为七个部分，分别为义工、弱势族群的参与、网络使用、教育与学习，使用成本、观众满意程度与行政区管辖中符合博物馆认定标准的程度的数量。
    三、国内研究现状
    在我国，对于国内公共文化服务体系的研究有了初步的成果，分别从公共文化服务绩效管理的基本原则、公共文化服务绩效管理与评估的主要内容、公共文化服务体系建立面对的问题与难点以及针对公共文化服务绩效评估所提出的建议等等。我国政府现阶段的转型的目标是成为服务型政府，也就是以人为本，针对公众的具体公共文化需求、服务需求进行资源供给与管理的政府。在此基础上，我国对于公共文化服务的绩效管理的出发点也必须是以公众的实际需求为中心和依据。由于政府提供的公共文化产品和文化服务所明显带有的公益性特征，所以在对这方面产品与服务进行的评估管理的过程中，就应该充分考虑该产品和服务的实际社会效益，并对其进行评估。
    “公共文化服务绩效评估”这一概念正式出现在研究论文中是在2007年，在此之前，没有形成统一的概念，主要以对于我国公共图书馆的绩效评估为主。在现阶段，我们国家的公共文化服务绩效评估的基本理论仍在研究与实践中，整体的公共文化服务绩效评估理论体系尚未完全形成。公共文化服务绩效评估交织领域：通过对公共文化服务绩效评估的数据研究可以发现，“政府绩效”、“公共部门绩效”、“人力资源管理”出现频次较多。公共文化服务绩效评估的理念大多来源于政府绩效评估。政府绩效研究中不断强调绩效管理和绩效理念的重要性，并试图建立一个符合我国政府服务模式的绩效评估体系。
    与公共文化服务领域绩效评估研究的丰富相比，以“博物馆”加上“绩效评估”为关键字在数据库平台上的专业论文屈指可数，无法满足这一领域在未来公共文化服务探索中的研究需求。仅《我国博物馆评估工作的回顾与思考》、《非营利组织绩效评价与博物馆评估》、《国际博物馆评估比较研究》等几篇，且主要内容多是针对我国博物馆现有的评估体系研究与回顾，而不是有针对性的与绩效评估理论相结合的具体研究阐述。
    四、总结
    通过对比可以发现，我国公共文化服务由于历史传统、客观环境等方面与国外对于公共文化服务的实践存在着诸多差异，特别是在博物馆领域，对于博物馆的公共服务评估在我国尚未被完全重视。而以美国博物馆为代表的国外博物馆界已经在公共文化运行和管理模式、文化资助方式以及监管和评估制度等方面积累了大量宝贵经验，对我国文化发展成果共享机制的构建具有重要的现实启示。我国政府之后在博物馆公共文化服务评估机制、评估体系应在不断改进中明确博物馆的公共性以及最为重要的服务功能，这样未来的博物馆评估才能建成完整完善的评估体系。

（摘自《现代经济信息》 2016年07期）