概 述
“以公众为导向”的公共文化服务绩效评估：理论基础与指标体系
进入 21 世纪后，基于经济社会发展需要和发展理念的转变，中国政府开始注重公共文化服务的供给。中央政府在《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中，将改善农村及中西部地区公共文化基础设施条件，完善公共文化服务体系，保障农民和城市低收入群体的基本文化权益等作为“十一五”文化发展的重点； 2011 年中央又发布《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，在此基础上，2012年制定的《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》，将构建覆盖全社会公共文化服务系统，公民基本文化权益保障等作为“十二五”时期文化发展目标。要想完善与推进公共文化服务，以保障公民基本文化权益，有效评估公共文化服务绩效是达致此目标必要的途径。而一个完善的评估工具又是公共文化服务绩效评估顺利展开的前提。基于此，本文将在国内外已有的公共文化服务绩效评估实践的基础上，以新公共服务理论为理论依据，试图构建一个“以公众为导向”的公共文化服务绩效评估指标体系。
一、公共文化服务绩效评估实践
1.国外公共文化服务绩效评估实践回顾
20世纪90年代，部分发达国家和地区的公共部门绩效管理运动进入鼎盛时期，英国、美国、新西兰、澳大利亚、荷兰、加拿大、德国、法国都对公共部门开展了绩效评估实践。在这一背景下，公共文化服务的绩效评估也在公共部门绩效管理的整体框架内得以开展，进而发展成为考察政府公共服务的一个重要领域。
公共文化服务指标可分为两类：一类是公共文化服务绩效考核指标；另一类是公共文化服务统计指标。在公共文化服务绩效考核指标体系方面，英国走在世界前列。英国政府对地方政府的绩效考核一直都非常严格，公共文化服务是其中的一项重要内容。经过长期实践与总结，英国政府对地方政府包括公共文化服务在内的绩效考核已经形成了完整而严密的体系。考核体系由两个部分构成：最有价值绩效指标(BVPI－Best Value Performance Indicator)和全面绩效评估 (CPA－Comprehensive Performance Assessment) 。BVPI 共有100多个指标，分为两部分，一部分是“一般性指标”，称为“总体健康状态指标”(Corporate Health Indicator) ，共有15 个指标；另一部分是针对各级地方政府和公共机构提供服务的分类服务指标(Service Delivery Indicator)，其中涉及文化及相关指标共有5个。为弥补BVPI以硬性指标为基本内容的缺陷，英国政府引进了一系列软指标，提出一个新指标体系，即全面绩效评估(CPA)。CPA的框架结构包括三部分：资源利用评价、服务评价和市政当局评价，后又将旅游指南评价加入进来。2007年，英国审计委员会公布了《2007年CPA测试：单一制政府和郡议会服务评估指南》。该指南显示，公共文化服务划归在“服务评价”之中，相关指标达17个之多，另还有多个二级指标，分别涉及公共服务的获得、参与、质量和投资效益等四个方面。
在公共文化服务领域内，具有系统性且具有规模的纵向或横向、本国内或国外具有代表性的比较研究，是2008年3月伦敦发展署公布其委托专业机构完成的研究报告《伦敦：一次文化大审计》。该报告首次用量化形式对伦敦文化环境进行全面扫描，并与纽约、巴黎、东京和上海进行比较。报告主体有六部分，分别是“介绍”“文化与城市：界定和选择”“文化需求决定因素”“审计方式与方法”“供给：文化基础设施和产品”“需求：消费”，对文化七个维度（视觉艺术、表演、文化遗产、视听、书籍与媒体、旅游和体育）的六个功能（创造力、产品、传播、消费/展览、保存与教育）做了量化分析。
具有代表性的公共文化服务统计指标体系主要有联合国教科文组织、美国、新西兰等构建的公共服务文化统计指标框架。
联合国教科文组织文化统计框架主要包括：文化遗产、印刷品和文学、音乐、表演艺术、视觉艺术、电影与摄影、广播、社会文化活动、体育游戏、自然与环境。欧盟统计局和欧洲调查委员会在文化统计领域设立了四个方面的主要任务：文化活动分类、文化职业分类、文化基金和开支分析、各类文化领域的个人参与情况调查。欧盟领导集团则认同了欧盟各国通用的八个文化和艺术领域：文化遗产、档案、图书馆、书籍和报刊、造型艺术(如视觉艺术)、建筑、表演艺术、音视频、多媒体。美国国家文化基金会(the National Endow-ment for the Arts) 收集的文化数据中，大致分为六类：(1)文化参与：参与文化活动的观众(博物馆、音乐会、剧院) /通过大众媒体参与文化活动(看电视播放的戏剧表演、听广播的交响乐) /介入文艺活动(参与团体演出、参加乐队)；(2)对艺术的态度：参与文化活动的需求、公众对文化在生活中重要性的评价、对艺术公共基金的支持程度；(3)艺术的提供：博物馆的数量、剧场数量、一个州有多少县设有艺术中心(%)；(4)艺术、文化基金：提供给文化艺术的公共基金数、艺术基金种类、私人捐给艺术活动和机构的资助数量；(5)艺术类就业：美国艺术工作者数量、艺术专业人员(音乐家、舞蹈家)失业率、各类艺术职业的收入以及各类艺术团体未来的就业趋势；(6)艺术、人文学科教育：艺术与人文学科教育的可获得性、招生数、艺术教育师资数量、学生/家长/教师对艺术教育的评价。
2009年，新西兰文化部和统计部联合发布了《新西兰2009年文化指标》(Cultural Indicators For New Zealand 2009)，对当地文化活动进行全景统计描述，提出了包括文化参与、文化差异、文化的经济贡献、社会凝聚力、文化差异等方面五大主题，下设数十个主要指标。值得一提的是，指标中体现了相当强烈的人文关怀，如其中涉及统计新西兰的土著民族——毛利人本族文化的保护情况，毛利人用毛利语进行日常交流的情况、毛利语电视的普及率等，体现了对弱势文化生存权利的重视。
2.公共文化服务绩效评估实践：启示与缺陷
建立令公众满意的公共服务体系，不仅需要抓公共文化服务供给，还要抓公共文化满意服务绩效评估。社会指标与生活质量的高度契合推动了社会指标体系在全球广泛发展。从当前来看，中国公共文化服务绩效评估实践主要在政府的主导下展开，有两种模式，即政府主导—政府评价和政府主导—公众评价。如深圳市从2002年起开始实施公共文化绩效考核，从自评、考核、评议和审核四个环节，从文化均等化、文化多元化、文化创新性、文化便利性等四个维度对深圳市公共文化服务绩效展开评估；以及上海市成立公共文化服务评估中心，对上海市公共文化服务质量、服务成本和服务方式等三个方面展开评估，服务质量的评估用以确定公共文化服务的作用和影响，包括提供公共文化服务计划评估、策略评估、项目评估、公众满意度评估、公众投诉评估、公众反馈意见评估等。这两项评估实践都是由深圳市政府和上海市政府主导进行的。
目前，中国政府不仅作为公共文化服务供给主体，同时也是公共文化服务绩效评估主体。这种政府主导的公共文化服务绩效评估方式，使得政府各部门将上级的评估指标放在第一位，而忽视了公共文化服务对象——公众的需求与利益。因此，在评估指标设计上，体现为多突出硬件绩效，如公共文化服务设备设施和财政投入，忽视了软件绩效，如公共文化服务供给对公众文化需求满足度和公众对所享有公共文化服务的满意度。而作为公共文化服务的对象——公众，却难以对自己应有的文化权益实现程度做出评价。所以，现有公共文化服务绩效评估难以逃脱政府绩效评估的窠臼：缺乏法律保障、绩效评估与组织目标和使命脱离、易于流于形式等。
国际公共文化服务绩效评估实践给中国公共文化服务绩效评估带来最主要的启示在于以公众为中心，无论是公共文化绩效评估指标设计上，还是在评估主体上。变单一评估主体为多元评估主体，吸收公众参与到公共文化服务绩效评估中，是中国公共文化服务绩效评估理论研究和实践操作的一个重要发展方向。基于国际公共文化服务绩效评估启示，结合中国国情，本文将以新公共服务理论为基础，力图将公众纳入到公共文化服务绩效评估主体之中，设计以公众为导向的公共文化服务绩效评估体系。
二、“以公众为导向”的公共文化服务绩效评估指标体系构建
公共文化服务绩效评估理论基础：服务而非掌舵。新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。依据这一理念，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时，应集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们工作的重点是建立一些明显具有完善整合力和回应力的机构。新公共服务理论中，公共利益是就共同价值观相互沟通的结果，而非个人利益的聚集。公共行政官员并不是公共利益的单独主宰，应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。民主治理和公众参与是新公共服务中至关重要的东西。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。公务员应该关注的不仅是市场，还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。对于公务员来说，越来越重要的是，要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而非试图控制或掌控社会新的发展方向。
针对中国现在公共文化服务绩效评估实践中对服务对象的忽视，新公共服务理论能给予较好的回应，有利于公共文化管理实践中凸显公民导向。新公共服务理论有助于我们重新界定政府在公共文化服务绩效评估中的角色。现有公共文化服务绩效评估实践中，政府是绩效评估实施主体，而在新公共服务理论中，政府并非公共利益单独的主宰，只是治理系统中的一个关键角色。新公共服务理论中公民民主和公民参与是关键，有助于我们在设计公共文化服务绩效评估指标时，将公众满意度作为核心指标，并将公众纳入公共文化服务绩效评估的主体中。新公共服务理论突出了公众的文化权益。新公共服务理论强调公民权，重视人而非只重视生产效率，而中国现有实践中的公共文化服务绩效评估指标体系强调公共文化投入的效率，相对忽视了公众文化权益和文化服务需求。公共文化绩效评估指标也属于文化指标，文化绩效评估的关键是建立科学的评估指标体系。但由于文化概念的复杂性、文化绩效的模糊性及滞后性、文化指标值的相对性和不可测性，文化指标存在设计不良、缺乏有品质的数据资料、指标框架过于庞大芜杂且政策目标模糊等缺陷。因此，公共文化指标绩效评估难以做到面面俱到，需要突出关键性指标，以达到特定的公共文化服务目标。本文以基本公共文化服务的公益性、民主以及社会参与作为公共文化绩效评估的价值取向，将公众对基本公共文化服务的需求和满意度作为公共文化服务绩效评估指标体系的关键性指标，来构建公共文化服务绩效评估体系。
1.评估指标选取的原则
公共文化绩效评估指标选取需要在特定价值取向指导下展开，并突出关键性指标，所以本文遵循如下原则选取绩效评估的指标：(1)以公众为导向。公共文化服务的供给不仅是政府的责任，也是公众文化权益的实现。公众文化权益的实现需要政府在公共文化服务供给中，在公共文化服务之初、之中、之后为公众提供参与途径。因此，绩效评估指标不仅仅是用作对政府公共行政绩效的测评，也借此测评公众公共文化参与度和文化服务需求的满足度。只有将公众作为公共文化绩效评估的主体，才能为政府在公共文化服务质量和供给能力的改进提供指导和努力的方向。(2)主观指标与客观指标相结合。公共文化服务绩效评估采用定量客观指标易于测评，且量化的资料简明直接。但单独的定量资料不能测评出社会人内在的感受和心理活动，而主观的定性资料在这方面优于定量资料。定量客观指标能测评如公共文化服务设施、财务投入等方面信息，定性主观指标则能测评如公众对公共文化服务的需求与满意度。因而以公众为导向的绩效评估指标体系是客观定量指标与主管定性指标的有机结合。(3)可比性。公共文化服务绩效评估意味着比较，只有比较才能有鉴别有改进。既有纵向比较，也有横向比较，纵向比较是过去和现在比较，横向比较是各区域之间比较。而比较则要求用于测评的指标能提供一个比较的基准。公共文化服务绩效评估指标体系的可比性通过两个方面体现：一是绩效评估指标框架具有共性，如测评的维度、测评想要达致的目标等；二是绩效评估具体指标及其所使用的统计口径保持一致。(4)独立性。绩效评估的独立性是指选取的具体指标相互独立，所包含的信息不相互重叠，尽力选取反映信息多、最能恰当地反映目标工作特点和完成程度的指标。在对公共文化服务绩效评估所选取的各个维度上，我们选取指标对各维度操作化时，需要做到完备和互斥，所选取的指标能完整测量出各维度所涵盖的所有内容，且各指标相互排斥。(5)有效易行。有效即效度，是指所用评估指标体系究竟在多大程度上能够真正测量到所想要测量的特质。有效的公共文化服务绩效评估指标体系能与所测评对象的内涵和结构相符合，能真切地反映出公共文化服务的实际状态和公众对公共文化服务真实的感受。易行则要求公共文化服务绩效评估指标数据易于采集，主要包括三方面内容：一是数据资料的可获得性；二是数据资料的真实、可靠和有效；三是指标体系的设置尽量避免庞大芜杂，做到尽可能少而精准。
2.评估方法
为科学地评估公共文化服务绩效，必须选择一种恰当的分析方法。在国外及中国港台地区，此类研究多运用文献归纳法和层次分析法等，来进行各评估层次结构模型及准则权重的确定。本文拟采用的是层次分析法(AHP－analytic hierarchy process)。AHP方法的基本思路是，把复杂问题中的各种因素通过划分相互联系的有序层次使之条理化，根据对一定客观现实的判断就每一层次的相对重要性给予定量表示，利用数学方法确定表达每一层次的全部元素相对重要性次序的权值，通过排序分析解决问题。
公共文化服务绩效评估指标体系是一个具有多层次、多指标的复合体系，在这个复合体系中，各层次、各指标的相对重要性各不相同。层次分析法通过构造判断矩阵，先对单层指标进行权重计算，然后再进行层次间的指标总排序，来确定所有指标相对于总指标的相对权重。通过领域层对指标层的权重，计算领域层中各因素的综合评价值，然后通过领域层中各因素的评价值和对总目标的权重，计算总目标最终评价值，具体计算公式如下：
其中，F为公共文化服务绩效的综合评估值，Wi为第i个评价指标的权重，Vi为第i个评价指标的增量值，n为公共文化服务绩效评估指标的个数。
3．评估的维度与指标
结合国际及中国现有公共文化服务绩效评估实践与理论研究成果，以新公共服务为理论基础，我们设计了以公众为导向的公共文化服务绩效评估体系。该公共文化服务绩效评估指标借鉴了英国CPA绩效评估中的相关文化指标、毛少莹与李丽君各自设计的公共文化服务绩效评估指标体系。具体来说，本文绩效评估维度划分借鉴李丽君关于公共文化服务绩效评估维度划分方式，指标体系借鉴英国CPA中相关文化指标和毛少莹绩效评估指标体系中若干指标。
本文将公共文化服务绩效评估划分为三个维度——公共文化服务设施、公共文化活动和公共文化管理，每一维度下有若干基本指标。每一基本指标之下又有若干三级指标要素，这些三级指标要素进一步分为两个部分——公共文化服务统计指标和公众满意度指标。公共文化统计指标都为定量客观指标，易于从政府公共行政日常工作中得到。公众满意度与三个维度分别相交，即测评了三个维度中每个基本指标的公众满意度。公众满意度测评从公共文化服务的便利性、公众参与度、公益性、公平性和多样性等五个方面展开，这五个方面与公共文化服务绩效评估的三个维度两两相交，相交单元格之中的指标用于测量公众对公共文化服务绩效评估的三个维度的每一基本指标的满意度。公众满意度指标要素中，便利性和参与度被设计为定量客观指标，大多指标能从政府公共行政日常工作中统计获得；而公益性、公平性和多样性的相关指标都为定性的主观指标，需要对公众进行调研才能获得。下文将对公共文化服务绩效指标体系中的一些特定指标做重点说明。
(1)公共文化服务设施。公共文化服务设施维度一共有五个基本指标，即公共图书馆（室）、博物馆/美术馆、地方文化馆（站）、公园/文化广场/体育馆和广播/电视。公共图书馆（室）的客观统计指标为人均图书册数和每年图书量增长比例，对其的公众满意度测评指标分别为：便利性指标步行/乘车30分钟达到的人口所占比例、参与度指标为年人均借阅图书馆（室）藏书的册数、公益性指标为非排他性/一定的消费竞争性/良好的社会效益、公平性指标为公平合理/公正无私/一视同仁、多样性指标为门类齐全/需求满足度。公益性、公平性和多样性指标均为定性的主观指标，可将其设计为五分量表，计量每一指标的得分，如满意度可设计为非常满意、比较满意、满意、不满意和非常不满意。
公共文化设施其余基本指标与图书馆（室）类似，此不赘述。需要特定说明的是地方文化馆与公众满意度的多样性交互的单元格，我们测量了地方文化特性，可将其设计为五分量表，即地方文化特性非常突出、比较突出、一般、不突出、完全不突出。
(2)公共文化活动。公共文化活动共有四个基本指标——电影、展览、文艺演出和体育健身。考虑到农村多是露天电影，因此将其统计指标设计为年投入资金/放映场次，以便于比较。我们主要测评的基本公共文化服务，因此将音乐会、戏剧、歌剧、民族艺术表演等合并为一个基本指标——文艺演出。
(3)公共文化服务管理。公共文化服务管理共有四个指标——政策法规、财政投入、人员素质和社会机构。这些基本指标主要涉及的是政府对公共文化服务的管理，公众在享有公共文化服务之中，难以感知到这一维度的四个基本指标公众满意度的所有五个方面。比如，公众难以感知到政策法规的公益性，所以这一单元格指标不适用。公众不可能参与到财政拨款之中，关于财政拨款基本指标只有公共文化服务相关统计指标与公众满意度中的公平性和多样性指标。人员素质不涉及公众满意度中的便利性和公益性，我们将工作人员中志愿者的比例作为公众参与度指标。本文基于新公共服务理论所构建的“以公众为导向”的公共文化服务绩效评估指标体系在如下几方面做了努力：第一，公共文化服务的对象“公众”被纳入到评估主体之中，将以往以政府为单一评估主体变为多元评估主体；第二，将公共文化服务绩效评估指标要素划分为两个部分，第一部分指标要素以统计指标为主体，通过政府日常的公共文化服务管理便可获得，这有利于评估指标相关数据的获取；第三，公共文化服务绩效评估指标要素第二部分以公众满意度为核心，将公共文化服务绩效评估的客观统计指标与主观满意度指标结合起来，锚定公共文化服务的对象，提高了绩效评估的效度。当然，本文的公共文化服务绩效评估指标体系并不是放之四海而皆准，因其“以公众为导向”有可能存在如下需要在实践应用中改进的地方：第一，评估的三个维度所包含指标可能会存在地区差异，而无法体现出可比性，如公共文化服务设施中博物馆/美术馆并非所有地方都存在；第二，客观统计指标与公众满意度指标的权重如何衡定问题；第三，公众满意度指标中的主观指标还需要面对各地实际情况而细化。
（《黑龙江社会科学》 2016年05期）
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