解读国家公务员局亮相背后的体制变迁
北京市西城区月坛街道社会路社区居委会的李振兴老人年过古稀，自从退休后一直在居委会“打工”，向居民传达上级文件，在小区打扫卫生，每月的酬劳是50元。“其实不给工资我也会在这帮忙的，我当干部的时候我们就提倡为人民服务。”
李振兴老人1952年考上了国家公务员。“那时候我们叫干部，不叫公务员。”
李振兴18岁就成了“北京市新华书店”一名令人羡慕的“国家干部”，那时候的新华书店是中央直属单位，归新闻出版总署管。李振兴解释说：“我们当时像现在考公务员一样，也要考试，不过当时叫考干部。”
如今，“干部”被纳入人力资源管理。根据今年两会上通过的国务院机构改革方案，负责管理800万公务员的公务员局组建，隶属于人力资源和社会保障部。
有评价称，过去中国的人力资源管理分为劳动和人事两个部门，“劳动者带着不同‘身份’，人力资源市场难以统一。这次人力资源和社会保障部的组建，更加体现公平就业的取向”。
在北京市东城区和平里中街7号原国家人事部大楼向东约200米，矗立着一座刚建成不久的13层白色大楼，这就是新组建的人力资源和社会保障部的办公所在地，国家公务员局也在其中。据工作人员介绍，这座大楼刚建成不到一个月，正在装修，即将投入使用。
不稳定的人事管理机构
正如李振兴所说，从新中国成立初期到中共十三大召开，近40年时间，我国的公务员一直叫“干部”。
新中国成立之初，在坚持党管干部的原则下，我国政府系统中一直没有统一的人事管理机构，只有政务院人事局、内务部干部司、政法委人事局和文教委人事处等几个条块分割的设置，协助中共中央组织部管理干部。
1950年11月，中共中央决定将这几个部门合并，成立中央人民政府人事部；4年后，中央人民政府人事部被撤销，缩编为国务院人事局；又过5年，到1959年，国务院人事局又被撤销，仅在内务部设政府机关人事局。
中国人民大学公共管理学院教授孙柏瑛向《瞭望东方周刊》记者介绍说：“这一时期中央人事管理机构变动频繁，内设机构单薄。政府人事部门和党的组织部门的相互关系和权限划分没有很大的变化。”
从新中国成立初期到“文革”前这段时间，虽然人事管理机构不稳定，但是新型的干部管理体制的基本框架已经确立。逐步加强了党中央各级干部的管理，建立了从中央到地方的各级人事管理机构和一套比较完整的人事法规和制度。
李振兴原是私营商店的一名店员，根据国家当时人事法规的规定，“从工人、农民、社会闲散人员和待业青年中吸收录用干部”，他参加了考试，成了一名令人羡慕的“国家干部”。
他回忆说：“那个年代国家干部到哪都受欢迎，我们出差，只要拿着新华书店印有中国地图的图章，就可以白吃、白住。”
李振兴刚开始工作，挣的是“折实单位”，就是当时在大部分国家机关干部中实行的供给制和包干制（把伙食、服装等折成米或钱包干供给）。1956年工资改革，统一实行职务等级工资制，实行直接统一按货币规定工资标准的制度。那时候李振兴已经成了“门市部主任”，工资是62元。“当时可以养活一家三代人了。”这一工资制度维持了20多年。
“文革”时期，从中央到地方的各级人事管理机构全部被撤销。新中国的干部人事工作也遭到了严重的破坏和损失，人事工作陷于瘫痪。大批管理和技术骨干都被下放，长期从事体力劳动，接受贫下中农再教育。
“那时候没有领导了，我被下放到西直门，去挖城墙。”谈到那段历史，李振兴说得最多的两个字就是“乱了”。
据《当代中国的人事管理》一书介绍，1969年12月，中共中央将原各部政府机关人事局的全部业务转由中共中央组织部办理。1972年以后，各地开始陆续恢复人事管理机构。1978年3月，国务院批准成立民政部人事局。
“1978年改革之前，国家人事部不稳定，人事管理一直是双重管理，干部人事管理的主管单位主要还是在各个层级党委领导下的组织部门，从高到低都是党委负责，人事部的权限不大，一直没有一个独立的管理功能。”孙柏瑛介绍说。
100个干部中专以上文凭不到5个
中共十一届三中全会以后，我国的工作重点转移到以经济建设为中心上来，全面推行了经济体制改革和行政体制改革，旧的干部人事制度的弊端也日益显露，改革已势在必行。
但是1978年到1982年期间的改革，一直没有把人事制度改革作为一种制度性安排，只是希望能够改变干部的构成。
据孙柏瑛介绍，“当时干部的年龄非常老化，这个数字是很恐怖的。1978年到1979年间，当时3600万国家干部，中专、大专、大本学历的年轻人占3.6%，不超过5%，100个干部中只有不到5个是中专以上文凭，其他基本上只是接受过干部工农速成班、脱盲班等教育。”
据李振兴回忆，“我仅在职工业余学校学习过初中文化，当时我45岁，我的同事基本在我这个年龄以上，虽然也招了一批年轻人，但还是很少。”
1978年改革开放，一些事业单位的工资待遇也做了调整，实行“事业单位，企业管理”，李振兴的工资已经跟经济效益挂钩了，除了69元的基本工资（1978年涨了一级工资，一级工资是7元钱）之外还有奖金，奖金最多的时候一个月可以拿200多元。
1980年邓小平有一篇非常重要的文章《党和国家领导制度的改革》，文中第一次提出了我国的人事工作有些机构存在人浮于事、效率低下的问题。邓小平提出要改变干部人事制度的结构，要实现干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”，废除实际存在的领导职务终身制，设定退休年限，强制实施。
1982年政府机构改革中，将国家人事局与国家劳动总局、国务院科技干部局、国家机构编制委员会合并，成立了劳动人事部。
“1984年11月，《干部管理条例》第十一稿开始就出现了一个比较新的概念，就是国家公务员制度，也就是我们现在看到的雏形。实际上公布的时间是1987年十三大，十三大提出了我们要对公务员的政绩观业务观进行分割，要建立国家的公务员管理体制。”孙柏瑛向本刊记者介绍说。
“1988年把劳动人事部分开，专门成立人事部，人事部的一个重要职责就是推行公务员制度，也是管理公务员的主要机构。”刘俊生介绍。
这段时间干部制度不断完善，1985年，国家建立了以职务工资为主的结构工资制。当时国家机关、行政事业单位按照不同职务，将工资分为基础工资 李振兴的老伴王尔英也是公务员，1980年开始在国家工商总局当会计，1986年的时候，实行福利分房，分到了一套三居室的房子。
实际上，从1980年开始，我国就为建立国家公务员制度开展了大量的理论探讨和法规准备工作。在对干部人事制度进行深刻反思和系统总结的基础上，将现有国家干部队伍分解为中共各级组织的领导人员和工作人员，国家行政机关的领导人员和工作人员，国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，群众团体的领导人员和工作人员，企事业单位的管理人员等。
中国政法大学法学院院长薛刚凌向本刊记者介绍说，1984年有关部门起草《国家工作人员法》，1985年改为《国家行政机关工作人员条例》，1986年改为《国家公务员暂行条例》。
在进行理论探讨和法规准备的同时，积极稳妥、从点到面地推行国家公务员的试点。经过理论和实践的长期准备，全面推行国家公务员制度的时机逐渐成熟。
从国家主席到普通办事员都纳入公务员体系
1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的诞生。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度。
“争取用三年或更多一点时间，在全国范围内基本建立起国家公务员制度，然后再逐步加以完善。”当时国务院这样提出。
按照中央部署，各级组织人事部门秉承“整体推进，突出重点，分步到位”的思路，从1994年重点抓考录制度的建立实施、严把公务员队伍“进口”开始，一年一个重点，公务员制度建设稳步推进：凡进必考机制基本建立；激励机制开始运行；奖励制度发挥有效作用；竞争上岗制度逐步推开；轮岗、回避初见成效；“出口”初步畅通；培训开始步入轨道；廉政约束机制发挥作用；公务员权利有了保障。
李振兴的女儿也在国家工商总局工作，属于国家公务员。“1993年以后，单位实行奖励制度，女儿工作压力比较大，工作积极性也比以前高，工作业绩高，奖金也比以前多了 。”
1993年以后，以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继颁布，设计公务员录用、考核、奖惩、职务任免等多个方面。
“如果按制度建设来分阶段的话，1993年的《暂行条例》和2005年的《公务员法》是进入公务员体制以后两个重要的分界点。”中国政法大学政治与管理学院教授刘俊生说，“《公务员法》中公务员的范围进一步扩大，党政机关、政协、政党都进入到公务员的系统当中了。”
国家行政学院教授应松年认为,《公务员法》的颁布，使政治体制改革中非常重要的干部人事制度改革产生了实质性飞跃。“《公务员法》可以说是公务员管理的‘宪法’。”
自2006年元旦开始执行的这部法律中，把公务员分成三大类：综合管理类、专业技术类和行政执法类。两大层次：领导职务和非领导职务。领导职务分为十个档次，非领导职务分为八个档次。
“可以说，上至国家主席、国务院总理，下至普通办事员全部包括在公务员的范围内。”参与草案起草的国家行政学院宋世明教授认为。
800万公务员队伍的专业化管理
新组建的国家公务员局，除了已任命的主要领导外，其他人员及机构的设置情况目前尚不清楚，但其神秘的面纱正在逐渐揭开。
“更好地通过制度建设来促进公务员队伍的建设”——人力资源和社会保障部部长兼国家公务员局局长尹蔚民，这样向媒体阐述建立国家公务员局的宗旨。
人力资源和社会保障部副部长兼国家公务员局党组书记、副局长杨士秋介绍说，国家公务员局将于今年上半年组建完毕，首先要确定三定（定职能、定机构、定编制）方案，之后报国务院审批，然后人员到位。“这将是一个部委管理的国家局。”
刘俊生分析说：“公务员局的构成，应该是一个副部级的直属局，局长将来也有可能是副部长，原来人事部下面有20个司（局），其中七八个都是管理公务员事务的，未来可能都将划在公务员局旗下。”
公务员局的主要管理职能应当包括公务员的录用、考核、职务任免与升降、奖惩、培训、交流与回避、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、聘任管理等。“公务员局的主要构成也应当是根据以上各个环节成立的相应的司局部门。”刘俊生说。
公务员局和原人事部最重要的区别就是，原人事部当时管的是三支干部队伍：公务员、事业单位干部和企业经营管理人员，现在这个局只管公务员，“就是干干净净、纯纯粹粹地管公务员的事务，就管这800万公务员队伍，更专业化了。” 刘俊生说。
孙柏瑛认为，成立公务员局，并且放在人力资源和社会保障部这样一个部委里，主要有两方面的好处：其一，成为局以后，主理公务员事务，职能更加清晰和收缩了；其二，可以把劳动和公务员在人力资源这一块建立一个总体性的规划部门，统一劳动力市场，对中国需要什么样的人才，需要什么级别的人才，什么结构的人才，做一些非常精确的统计，“实际上体现出人力资源管理越来越向战略规划调整”。
据孙柏瑛介绍，中国人力资源有一个非常重要的问题，就是供给很多，但国家到底需求什么样的人力资源并没有一个统一的部门去规划，比如目前高校不停地培养大学生，社会究竟有什么需要？国家整体的人才需求模块到底是什么样的？“我们一直缺乏对中国人力资源的一个总体布局和规划”。
专家指出，公务员局将公务员独立出来进行专门管理，遵循了分类管理的原则，管理将更为科学。（《瞭望东方周刊》）
政治体制改革的目标
在任何国家、任何社会，民主都不可能单独存在，它必须与特定国家特定时期政治、法律、经济、文化等各方面体制相匹配而存在。特别是一个完备的法制体系是政治民主和政治文明的基本内容，也是完善的社会主义市场经济体制的根本游戏规则。但政治体制改革又不等于法制建设，其主要内容包括四个方面：一是法制建设；二是权力结构和制衡的改革；三是组织人事制度的改革；四是行政体制的改革。权力结构和制衡的改革是政治体制改革的核心，其主要任务是，建立系统完备的权力监督制衡机制，使权力的运作高度透明，以防止有人利用公共权力谋私腐败。
政治体制改革的目标，是要通过权力的监督制衡、吏治的改革、行政机构的改革和行政垄断的治理，实现社会主义民主。为此，要加大力度科学设计和出台民主考察、民主选举和民主监督制度，党的纪律检查制度和国家监察制度，党、政、立法、司法分工制衡和相互关系制度等。
政治体制改革和经济体制改革一样，应当渐进式进行，不能希望通过一个“休克疗法”，一夜之间一步到位，这既是不可能的，也是十分危险的。但渐进也必须真正进行。渐进的第一步，最急迫要做的就是政府定规矩，在新形势下把政府自身的职能、运作程序搞清楚，建立一套公开透明的制度、一套规范，形成一套公共监督机制来规范政府的运作。
行政体制改革是经济体制改革与政治体制改革的中介点，是我国的改革从经济体制同政治体制、社会体制、文化体制全面改革的重要环节。行政体制改革的中心任务和目标是从“全能型政府”向“公共服务型政府”的战略转变。社会主义市场经济体制建设过程，实际上就是政府的不断转型过程。转型的基本目标是使中国过去那种掌权型、控制型、主宰型、服务型为一体的“全能型政府”转变为“公共服务型”政府。就现在来说，政府的职能表现出多元复杂情况，既有“越位”——干了应该由市场干的事；也有“错位”问题——官场通行市场原则，市场通行官场原则；还有“缺位”问题——低效、失职和不作为。无论是“越位”、“错位”，还是“缺位”，都不是一个完备的现代政府，这就要通过加大政府自身的改革力度实现政府转型。
当代世界国家与国家的关系，主导因素已经非意识形态化了，而是服从国家和民族利益问题了。从整个世界范围来看，国与国之间的政治、经济权势是不平等地交织在一起的，大国强国霸权主义从来没有消失过。一些强国一方面希望中国经济的发展为它们提供更多的市场，另一方面又在骨子里极不情愿中国崛起，希望中国像苏联、南斯拉夫那样解体和分裂，好为强国所左右和支配，以确保原有国际秩序中大国的地位。
对此必须高度警惕，必须理智深邃地思考，中国经济体制改革和政治民主发展走一条什么样的道路，才能强有力地应对世界格局。中国经过政治体制改革所建立民主、高效、廉洁的政府，应该是一个强政府，还是一个弱政府；民主改革和政治文明是要削弱中央政府的权威，还是强化中央政府的权威；是要增强党的执政能力，还是要削弱党的执政能力。
中国曾经历了数千年“分久必合，合久必分”的动荡历史，这种周期性的历史震荡，每次都给社会、给人民造成了生灵涂炭的巨大灾难。要避免这种恶性周期和巨大灾难，必须要有一个富有权威的执政党及其中央政府。必须了解这样一个客观规律：一个国家任何时候都同时存在向心力和离心力。执政党及其中央政府强大时，向心力大于离心力，国家统一、完整、稳定和富强；否则，离心力大于向心力，国家四分五裂。要排除离心力这种潜在的分裂力量，必须保持一个富有权威的执政党及其中央政府。
制约和制衡政府的权力、与强化中央政府的权威是密切联系在一起的。对于中国这样一个发展中的、幅员辽阔、民族众多、情况复杂、变数很多的国家，要实现民族团结、国家统一、长治久安和富强，增强党的执政能力和强化中央政府的权威极其重要。只有执政党和中央政府民主、高效、廉洁和富有权威，才能带领人民凝聚在一起坚强地屹立于世界民族之林。
但富有能力和权威的执政党和中央政府不是要替代市场、地方政府和部门，而是要把职能重点转到国家安全、统一、稳定、宏观决策和调控方面来，建立“国家——地方——企业——市场”的有机体，使各个方面协调有效地运行和发展。
大国的优势只是潜在的，而不是必然的。无论中国的历史还是世界历史都证明，大国要能够发挥大国效应和大国优势，第一，必须高度统一，而不能分裂，也不能是名义上的统一而实际上是诸侯经济；第二，必须自立于世界民族之林，而不能成为其他强国的附庸，在这个基础上对外开放，融入世界经济舞台；第三，必须建立高效的资源配置方式，使社会财富充分涌流；第四，通过科学民主和富有权威的国家治理，保持长期的经济和政治稳定，绝对不能大起大落。在这个基础上，深化改革，扩大开放，才能持续推进中国经济、政治、社会、文化的全面发展。（《学习时报》）
