昨天上午9时，十一届人大四次会议在人民大会堂开幕，温家宝作政府工作报告。

　　报告会场的布置，颇有隐喻。

　　总理作政府工作报告的会场，是大会堂内最大一间，俗称万人大会场。主席台位于会场的前端，国务院总理和其率领的各部部长们，端坐其上。近3000名全国人大代表和列席的全国政协委员，呈半弧状将其拱围，双方相对而坐。在这里，政府接受最高权力机关的审查和监督。

　　就像过去的13年一样，三届人大代表、新疆团的杨慧珠在走完人民大会堂东门的39级台阶后，镇定地坐在自己的位子上，手里拿着一份政府工作报告征求意见稿。开幕式上，国务院总理温家宝用了两个多小时的时间，将报告内容一一宣读。

　　在未来10天的会期里，近3000名人大代表将就报告内容进行审议，提出修改意见，起草组修改后，表决通过。

　　本报记者统计历年表决结果发现，在需由大会审议通过的多份报告中，政府工作报告的得票率遥遥领先。

　　这或许缘于在提交人大代表讨论前，它已经过充分讨论修改，吸取各方民意。

　　起草小组中的学术声音

　　政府工作报告的起草，由国务院政策研究室牵头。

　　这个隶属于国务院的办事机构，被称为政府的“参谋班子”，起草《政府工作报告》是其法定责任之一。国务院政策研究室的组成人员，兼有学术和官方背景。例如其副局长江小娟曾在中国社科院从事长达15年的学术研究，副局长田学斌曾担任总理秘书。这种人员结构，令其在起草政府工作报告时，既能了解官方意图，又能广泛听取学界声音。

　　依惯例，中央经济工作会议召开后，一个由国研室副院长牵头、各司司长副司长参加的20人左右的起草小组就会成立，着手起草政府工作报告。总理会先和起草组人员讨论，确定政府工作报告的主基调，起草组据此完成政府工作报告初稿。

　　一些国研室以外的学者也会被吸纳其中。比如，中国社科院经济所所长刘树成便是政府工作报告起草小组中的“非国研室”力量。

　　官方精神对接专家意见

　　起草小组形成的政府工作报告初稿，首先提交给国务院常务会议讨论，并根据会议意见，对初稿进行修改，在一周左右的时间内，形成送审稿，送中央政治局常委讨论修改。讨论由总书记主持，各位常委参加，起草组根据常委们的修改意见进行修改后，形成政府工作报告的征求意见稿。

　　此版本的征求意见稿，还要再由国务院全体会议讨论一次，然后下发到各系统，广泛征求各方意见。

　　在国务院各种形式的会议中，全体会议是最重要的会议。按惯例半年召开一次，国务院各组成部门的负责人均要参加，相关部委的负责人也会因需要列席。

　　据本报记者统计，从2008年至今，本届政府仅召开了5次全体会，除一次是任命崔世安为澳门特别行政区第三任行政长官之外，其余4次的议题均是讨论政府工作报告征求意见稿，政府工作报告的重要程度可见一斑。

　　今年1月18日，国务院第五次全体会议召开，决定将征求意见稿下发各地，广泛争取意见。

　　从起草小组着手工作，到形成下发各地的征求意见稿，大概需要40天左右。这个版本的征求意见稿，主要是官方精神和学术精英意见的结合。

　　利益群体的诉求表达

　　全体会议后，《政府工作报告（征求意见稿）》通过两种渠道，广泛征求各方意见。

　　一个是通过组织系统，下发到各省、自治区、直辖市和中央有关部门、单位征求意见。这个渠道反馈回的意见，多是各地、各部门的官方利益诉求。

　　另一种渠道，则是通过面对面的座谈会，或总理下访的形式，了解民间意愿。

　　每年春节前后，中南海第一会议室都会有一批特殊的客人，他们便是被邀请来参加政府工作报告座谈会的“民间智囊”。

　　按照所属领域，座谈会一般分成5场，参加者包括各民主党派负责人、经济和社会领域的专家、企业负责人、科教文卫界人士和基层群众代表。

　　从座谈会邀请的代表成分看，基本涵盖了社会各个领域。

　　国产汽车品牌奇瑞汽车的总经理尹同跃在今年1月首次受邀走进中南海，作为唯一一个汽车行业的代表，参加了这场高规格的座谈会。受邀的也有其他行业的代表，比如万科的总裁郁亮、中兴通讯的侯为贵，理所当然的，他们较多反映了各自行业内的问题。

　　长期关注政府民主化进程的北大法学教授姜明安认为，“这种对自己行业的见解，专业而有针对性。让各种利益群体都有机会表达自己群体的利益诉求，这正是民主的体现。”

　　中南海吸纳草根民意

　　通过座谈会了解民意，是政府工作报告制定中的一个惯常做法，李鹏、朱镕基、温家宝任期均已有之。

　　本届政府的一个重要突破是在2006年，首次将基层代表请进中南海，并延续至今。据记者统计，6年来已有62位基层代表走进中南海，就政府工作报告表达草根民意。

　　他们的身份，涵盖了乡村医生、大学学生、电力工、退休工人、基层民政科长、养猪能手等。62位基层代表，多在自己的领域内有突出表现，经相应的组织系统推荐，走进中南海。

　　基层代表走进中南海，能否表达民间真实的意愿和声音？

　　记者采访了数位参加过座谈会的基层代表，他们表示，座谈会上向总理提出的问题，多是根据自己熟悉或感兴趣的问题确定，“领导只是在语言和措辞上给予了一些指导”。

　　江西省瑞昌市白杨镇檀山村的乡村医生肖敦木在去年参加了总理座谈会。他在自己的村子当了40多年村医，2009年当选为卫生部评选的200名优秀村医之一，因此被推荐和总理座谈。

　　肖敦木称，去年1月29日，他被安排到卫生部“试讲”，看到了尚在保密中的政府工作报告讨论稿，花了半个小时把关于卫生的部分仔细看了一遍，列了提纲，写了发言稿。做了40多年村医，肖敦木对村医工资的超低待遇、村卫生室的困难了然于心，一直想向相关部门反映，但苦于没有机会，见到总理后， 他把意见和盘托出。

　　除了邀请基层代表进中南海，总理还下访座谈。今年1月24日，温家宝前往国家信访局，与来访群众面对面交流，被称为“共和国总理首次与来京上访群众面对面交流”，触到了民意沟通最敏感的神经。8位来访人员来自天津、吉林、山东、内蒙古、湖北、河北、山西、江苏等地，他们反映的情况涉及农民工工资、城镇房屋拆迁、农村土地征用和房屋拆迁、社会保障等问题。

　　大的方向都会被提到

　　从各种渠道征求的修改意见，是否能在政府工作报告中得到体现？

　　多名曾经走进中南海的基层代表在认真读了当年的政府工作报告后说，虽然不一定每个具体的意见都能被采纳，但大的方向都会提到。

　　去年参加座谈的郑州大学法学院大四的学生高原，现在已经是人民大学法学院环境与资源保护法的研究生。据媒体当时报道，高原说她发言的时候，总理听得很认真，而且还在做记录。等她说完，总理还很快地把她说的三点内容简明扼要地复述了一遍。之后，总理现场同税务、教育和劳动保障等部门的负责人一起，对她所提的几个问题进行了交流和探讨。

　　对于政府工作报告广泛征集民意，高原的理解是，不一定每个具体建议都能写到工作报告中，关键是参加座谈会的各阶层代表，能把自己实际工作中发现的问题反映给总理，让政府在制定政策时，更加符合实际和有可行性。

　　由“学习”变为“审议”

　　广泛吸收民意后，起草组会再次修改报告，并提交中央政治局全体会议，由总书记主持讨论，修改后形成最终的征求意见稿，由国务院提交全国人民代表大会审议。

　　这份征求意见稿，就是杨慧珠和近3000名人大代表，在会议召开前两天拿到的版本。

　　10天会期中的绝大部分时间，都会被安排讨论这份征求意见稿。讨论期间，国务院和地方各级人民政府组成人员和有关部门负责人，以及报告起草组工作人员，也会分赴各个代表团，听取代表的意见。

　　已经做了14年代表的杨慧珠发现，随着代表们责任意识的加强，讨论政府工作报告的会场气氛也发生了变化。以前，很多代表在讨论政府工作报告时，正襟危坐，一开场就是我来“学习”报告，现在则变成了“审议”，空话套话少多了，很多代表能一针见血，直接提出问题，一些专业领域的代表，提出的问题非常有见解，让她很佩服。

　　也有些细节，让她觉得可以再改进。比如是否可以让代表再早些拿到报告，否则有些问题在短短10天的会期里，很难搞清楚，也很难提出实质性的意见。

依照惯例，听取代表意见后，起草组会将意见汇总，报国务院总理审定，确定采纳哪些意见后，将修改方案报大会主席团，并在会议结束前再次下发给代表讨论。据中国社科院经济所所长刘树成的观察，一般来说，每年都会修改十几处，以文字性修改居多。

                        (人民网-《京华时报》 3月6日)