2014年12月4日，国务院法制办公室就《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）向社会公开征求意见，此举引起社会的广泛关注。居住证制度与以前实行的暂住证制度有什么不同，现在推出这个制度又有什么现实意义？
    居住证制度有助消除地域歧视
    中央党校教授王海光表示，居住证制度与以前的审批制度相比，最大的差异在于将标准社会化了，政府有一个统一的标准，并向社会公布，人们可以进行监督。
    中国人民公安大学教授王太元在接受媒体采访时表示，中国户籍改革有两条主线：一条是“做减法”，即把原先附着在户籍上的教育、医疗、卫生等权益剥离下来。另一条是“做加法”，即通过实施居住证制度，赋予转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益。如果不赋予权益，居住证和暂住证就没有区别。
    “就目前的情况来看，居住证持有人并不是真正完全等同户籍人口，但是基本上可以保障其在异地的生活。”中国人民公安大学教授刘宏斌认为，“居住证制度是公民自由居住权利的体现，持有居住证的外地人能够与常住居民一样享受教育、医疗、就业等这些非常重要的权利。”这是一个很大的进步，实际上在一定程度上消除了地域上的歧视，有助于公民的自由流动，有利于实现公民人身权利的平等。
    “居住证针对的人群，一个是事实性的外地常住人口，就是在城市居住一年以上并且已经融入城市生活的外来人口；另一个是短期打工的外来人口。”在刘宏斌看来，居住证制度改革的指向性非常明显，就是要保障这两种人群的权利。同时他认为，居住证制度改革属于一个过渡性改革，“外地人口毕竟大多数都不是要变成本地人，同时外来人口又需要管理”。
    可享受免费义务教育同等权利
    一直以来，让生活在大城市里的外来人口纠结的一个很重要的问题在于，他们无法享受免费义务教育等基本权利。
    这些权利在《意见稿》中得以明确。居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的免费接受义务教育，平等享有劳动就业权利，基本公共就业服务，依法参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金等基本公共服务。
    与始于20世纪80年代中后期的暂住证相比，取而代之的居住证赋予了外来人口更多的公共服务和便利。
    除此之外，《意见稿》还指出，居住证持有人在居住地享受按照国家有关规定办理出入境证件、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务证等便利。
    《意见稿》还提出，国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。
    居住证持证者有稳定住所且缴纳社会保险达一定年限可落户
    《意见稿》规定，居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。
    《意见稿》明确了居住证发放地人民政府确定落户条件：
    建制镇和小城市的落户条件为：在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有稳定住所；
    城区人口50万至100万的中等城市的落户条件为：在城市有稳定就业并有稳定住所，且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，但对稳定住所不得设置住房面积、金额等要求，对参加社会保险年限的要求不得超过3年；
    城区人口100万至500万的大城市，落户条件为：在城市有稳定就业达到一定年限并有稳定住所，且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，但对参加社会保险年限的要求不得超过5年，其中城区人口300万至500万的大城市，可以对稳定就业的范围、年限和稳定住所的范围、条件等作出规定，也可结合本地实际建立积分落户制度；
    城区人口500万以上的特大城市，应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。
    多地废除暂住证实行居住证
    据了解，目前全国已有多地废除暂住证，推行居住证制度，废除暂住证实行居住证制度渐成趋势。
    2014年11月20日，安徽省合肥市运行了17年的暂住证正式退出历史舞台。合肥市已推行居住证制度，以取代原有的暂住证管理，外来人口在就业、社会保障、就医等多方面将享受与市民“同等待遇”。
    早在2011年1月，四川省成都市就正式施行了《成都市居住证管理规定》，全面推行居住证，同步取消传统的暂住证制度。
    2013年，天津市也发布了《天津市居住证管理暂行办法》，决定从2014年1月1日至2015年12月31日，试行非天津户籍常住人口居住证管理办法，取消实施多年的暂住证制度。根据相关规定，凡符合条件的居住证持有人，通过积分方式可以申办天津市常住户口。此举为实现外来人口在津落户提供了可能。
    北京市推行居住证制度从2010年起被首次提出。据公开报道，2010年5月，北京市公安机关为了居住证制度的推出，进行了全市实有人口的全覆盖调查，为推行居住证制度奠定了基础。随后四年，居住证制度一直在推进，并在北京市政府以及有关部门的重要报告中常被提起。2012年北京市第十一次党代会上提出5年工作重点，其中提到积极推行居住证制度，深化“以业控人、以房管人、以证管人”的管理模式。2013年北京市确定了26项重点改革任务，其中人口调控指标纳入了政府绩效管理。2014年1月，北京市第十四届人大二次会议通过的政府工作报告中提出，北京市2014年将“推行居住证制度”。在2014年北京市“两会”政务咨询会上，北京市公安局相关负责人表示，居住证今后将负载一些服务功能，包括现在暂住证就能享受的70岁以上老人免费坐公交、免费逛公园等。不过，居住证到底将负载哪些社会服务功能还没确定，但功能肯定比现在的暂住证多。

24省份出台户籍制度改革方案 部分地区降低落户门槛

    中国的户籍制度改革正在不断推进。截至目前，全国已有24个省份出台了户籍制度改革方案。综合各地方案来看，建立居住证制度成为各地“标配”，部分城市降低了落户门槛，特大城市则普遍提出“建立积分落户制度”。
    24省份出台户改方案
    9月21日，公安部副部长黄明在国新办新闻发布会上透露，户籍制度改革工作已经取得了重要的进展。国务院的意见出台以后，现在全国已经有24个省区市出台了具体的实施意见。
    中新网记者梳理发现，目前已经出台户籍制度改革方案的地区包括新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、江苏、福建、广西、青海、甘肃、广东、重庆、云南、辽宁、湖北、内蒙古等。
    观察各地的户籍制度改革方案，多数地区以2020年为时间表，明确提出了农业转移人口和其他常住人口落户的具体目标。
    以新近出台方案的几个省份为例，广东提出“到2020年努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在广东城镇落户”；湖北提出“努力实现500万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”；内蒙古则提出“到2020年努力实现400万左右农牧业转移人口和其他常住人口落户城镇”。
    此外，少数省份还提出了户籍人口城镇化率的目标。其中，重庆提出“到2020年，全市常住人口城镇化率达到65%以上，户籍人口城镇化率达到50%左右”；河北提出“到2020年，全省户籍人口城镇化率达到45%”；青海提出“到2020年，全省户籍人口城镇化率达到50%以上”；江苏则提出“户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5个百分点”。
    “户籍人口城镇化率更能体现真实的城镇化水平。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受中新网记者采访时表示，当前中国的户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率，在这种“半城镇化”的现象下，多数农民工及其随迁家属，无法在教育、医疗、养老等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，因此，提升户籍人口城镇化率更为重要。
    在明确主要目标的同时，各地户籍制度改革方案还提出，要取消农业户口和非农业户口性质区分，建立统一城乡户口登记制度。此外，各地方案也均提到了建立居住证制度。
    按照国务院2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。
    记者注意到，在《居住证管理办法》迟迟没有出台的情况下，多数省份的方案对建立或完善居住证制度多为原则性规定，内容大都与国家版户籍改革意见保持一致。
    综合各地方案来看，申请居住证普遍需要在当地居住半年以上，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。
    但是对于随迁子女参加中高考、住房保障、养老服务等更为核心的权利，各地的方案则普遍定调为“逐步享有”，且需与居住年限、社保年限等条件挂钩，但是大多数省份并未明确所需具体年限，仅少数地区作出了详细规定。
    其中，新疆提出“居住证持有人连续居住满二年和参加社会保险满二年，逐步享有与当地户籍人口同等的职业教育补贴、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利；随行子女在当地连续就学满四年以上、父母参加社会保险满三年为基本条件，逐步享有随行子女在当地参加中考和高考的资格”。
    易鹏认为，囿于固有利益和地方财政压力等因素，户籍制度改革难以一蹴而就。居住证制度作为户籍改革的过渡政策，其“逐步享有、稳步推进”也是为了避免动作过猛从而对财政造成过大压力。
    对于户籍制度改革，民众最关心的是怎样圆“城市梦”。观察可见，在落户条件方面，与国家版的意见相比，不少地区的方案降低了落户门槛，落户条件更为宽松。
    按照国家版的户籍改革意见，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。
    相比之下，一些省份的“步子”更大。其中，贵州提出“全面放开中、小城市和建制镇落户限制”，这意味着贵州的中等城市与小城市、建制镇的落户限制将同样全面放开；湖北提出，城市综合承载能力压力小的大中城市，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制。
    对于大城市的落户条件，国家版的户籍改革意见规定“对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年”，而河南缩短为“不得超过2年”，安徽缩短到“不得超过3年”。
    在特大城市落户方面，各地普遍提出了建立完善积分落户制度。河南提出“省会城市要建立完善积分落户制度”；黑龙江提出哈尔滨要“积极建立和完善积分落户制度”；湖北提出科学控制武汉市人口规模，合理设置落户积分分值，建立积分落户制度。
    在专家看来，现在北上广等特大城市无法再集聚和承载再多的人口，“城市病”也越来越突出，因此，在放开中小城市落户限制的同时，严格控制特大城市人口规模也是非常有必要的。
    易鹏表示，特大城市落户的积分制，是针对当前中国国情的一项措施，但是在落实过程中，要注意不同阶层之间的公平。“积分落户的门槛设定，首先要考虑引进人口的平衡性和多样性，既要鼓励高端人才入户，也要给普通劳动者以希望。”

城市居住证政策靠谱吗？

    在我们即将告别2014年的送旧迎新时刻，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）向社会公开征求意见。居住证制度，严格来讲，是“城市居住证”制度（将来会不会搞“农村居住证”制度现在暂时还无从知晓），这似乎是继1958年颁布《户口登记条例》和1985年出台《居民身份证条例》以来，关于中国人口身份登记、记录和识别的又一项法规。当然，“征求意见稿”关注的是城市常住人口的身份登记、记录和识别。居住证能否实现政策设计的目标？
    此前，已经实行居住证制度的城市有北京、上海、天津、广州、深圳、西安、青岛等一线、二线城市。但是，“征求意见稿”试图把授权范围扩大到所有“设区的市”。“设区的市”是一个行政区划的专门术语，指在市级之下还设有区级行政区划的城市。在网上搜索，得知在中国这样的城市有282个。中国的4个直辖市加上285个地级市共289个，这个数量与设区的市相差无几，可见此次规定中可实行居住证制度的城市范围有多广。
    关于立法的动机，“征求意见稿”是这样阐述的：“为加强人口服务管理，保障公民合法权益，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进社会公平正义，维护社会秩序。”概括起来有二：一是加强行政管理，二是推进基本公共服务。关于此项法规的目标群体，“征求意见稿”是这样阐述的：“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。”这就是说，申领居住证的条件也有二：一是“居住半年以上”，这和人口普查时使用的“常住人口”的概念是一致的；二是在“稳定就业”、“稳定住所”或“连续就读”三个条件中具备一项的。就权利而言，与居住证相关的似乎有三项：其一，“在居住地就业居住”；其二，“享受基本公共服务和便利”；其三，“申请登记常住户口”。但是，按“征求意见稿”所述，居住证的作用却仅仅是一个“证明”。这个说法有点异乎寻常，这是否意味着，没有申领居住证，以上的权利肯定是不能享受的；但是，即使申领了居住证，是否享受以上权利，还要看当地地方政府的意愿。“征求意见稿”规定的居住证的登记事项包括：“姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、近期相片、常住户口所在地住址、居住地住址、签发机关、签发日期、有效期，以及涉及持证人在居住地就业居住、享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的其他信息。”这么多的事项要详细记录，让居民身份证情何以堪！
    究其原委，自从20世纪80年代中国的人力资源实行市场化配置以来，一个问题始终困扰着有关政府部门。2.6亿的流动人口以及房地产市场的发展，使得人户分离成为一种社会领域的“新常态”，同时也使户籍制度在个人与家庭的信息登记方面的功能大大减弱。尤其是从农村或中小城市向大城市、特大城市流动的农民工和外来人口的信息，很难即时得到查证。现在设计的居住证制度不怕与户籍制度、居民身份证制度重复，对于流动人口再进行一次信息登记，其初衷似乎可以理解。但是，居住证制度能够起到政策设计者设想的目标吗？这是一个关键问题。以公共服务“利诱”被服务者进行信息登记，是政府管理中常用的办法。譬如中国政府爱用的“登记失业率”，在发达国家是政府掌握相关信息的有效手段。因为失业登记或称就业登记是与失业津贴紧密相连的，登记了就可以领取失业津贴，这就是前文所说的“利诱”。不登记就说明没有就业愿望，或者没有经济困难，这时，登记失业率是能够说明问题的。但在中国，因为失业保险法规中的种种限制以及其他一些原因，农民工乃至流动人口都是很难领取失业保险金的，所以他们失业后就不会去进行失业登记，于是中国的“登记失业率”意义就大打折扣了。
    前文中提到“政府爱用”，是因为这个指标的数据通常大大低于实际的失业率。城市居住证制度会不会因为类似的原因而起不到政策设计者期望达到的作用呢？仔细看过“征求意见稿”，觉得至少有一个漏洞，就是并没有持证者的“退出机制”。也就是说，持证者如果在离开这个城市的时候“不销号”，带着这个城市的“居住资格”出走他乡，那肯定又会造成混乱。当然，“征求意见稿”规定了居住证的有效期只有一年，但这是需要有人去核查的，这需要多大的行政成本？282个设区的市有多少能够支付这样的成本？如果“利诱”不足以让持证者主动去续证，那么，费了这么大气力建立起来的这个制度用不了几年就废了，因为大多数常住人口实际上是在居住证制度的“体制外”。
    现在的实践是在大城市是和特大城市中实行这项制度，那些地方的就业或者谋生机会本身是一个诱因。一般来说，是已经有了稳定职业、稳定住所和想让孩子在城里上学，甚至有“野心”想获得户籍的人才会去申请居住证这样的“证明”。这实际上与大多数外来人口无关，因此，花很大气力去办这件事，有多大的实际意义？因为申领或已经持证的人中绝大多数并不是有关部门需要格外关注的对象，而获得和保留这些人的个人和家庭信息完全可以通过别的办法实现，实在不必如此大动干戈。“土围子”人口政策的隐忧更值得反思的是这样的城市管理模式或者城市治理模式背后的理念。就法理而言，中国公民只要带着居民身份证，在祖国960万平方公里土地上应该是畅通无阻的。然而，中国的一线城市和部分二线城市现在都在筑“土围子”，在人口政策上想“割据一方”。在百度网上查询“居住证”，得到的解释是这样的：“居住证是中国一些城市借鉴发达国家‘绿卡’制度进行的积极尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家‘绿卡’制度积累了有益经验”，“持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇”。
    这个解释虽然很不官方，但可能道出了实情，关键在于“绿卡”和“技术移民”。在没有实现世界大同之前，在有国境线区隔的地方，内外有别是个不得不承认的现实。但将居住证视为“绿卡”，把民族国家之间用来限制移民的办法用到国内，这似乎是我国的一大发明。在一国之内搞居民身份的“两制”，社会学理论中有个概念，叫作“社会排斥”。居住证制度维护的是社会身份的二元结构乃至三元结构——以前是城乡差别，现在在城市中就要区分出三种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也不持居住证的人口。从待遇上看，亦即城市中的一等公民、二等公民和三等公民。现在很多大城市、特大城市都在想方设法地要将所谓“低素质人口”排挤出去，但这些城市的官员们私下交流和传授的“经验”的有效性其实是很可疑的。笔者居住的小区附近原来有间小屋，有一家外来人口在那里卖菜。后来拆违章建筑把小屋拆了，这家人生意做不成也就走了。
    过了一段时间，管理有所松懈，于是又有人来小区附近摆摊卖菜卖水果，生意似乎也不错。几年后有一天，在一个离家较远的商场中，突然遇到原来在小区中卖菜的那位妇女，相互问候之余，问起这几年在哪里讨生活，原来就在这商场附近，还是干的卖菜的营生。她身边有一个小女孩，在被驱赶时似乎刚刚出生，但现在已经小学毕业。后来在家里附近的小摊上买菜时，与摊主攀谈，原来他们也有同样的经历。谜底揭开，不由得哑然失笑，原来政府所谓的成功，只是把原来在A地卖菜的甲赶到了B地，同时把在B地卖菜的乙赶到了C地，又把在C地卖菜的丙赶到了A地……当然，这个循环流动可能会复杂得多，但在被驱赶后离开北京回老家的外来人口究竟有多少？仍然是个谜。各个社区汇总报告上去的人数一定不少，但其实这些人可能大多还在北京。现在的一线城市都在叫唤老龄化如何如何严重，但那大多是以户籍人口计算出来的，也许现在有的城市加上了持居住证的人口。但要拿真正的常住人口来说事，老龄化程度就远没有那么严重。老龄化造成的困境并非老年人太多，而是劳动力不足，解决这个问题的关键恰恰是移民——在中国叫人口流动。法国在19世纪末已经人口老龄化，但至今仍然滞留在24%左右，与上海以户籍人口计算的老龄化程度相近。若去法国的大城市看看，各色人等都有，是移民改变了人口结构，解决了劳动力不足的问题。
    相反的例子是日本，人口老龄化高居世界第一，造成了经济不景气，这是否与日本的闭关锁国的政策相关呢？“土围子”政策终究是损人不利己的。这些年，中国的劳动年龄人口正处于空前绝后的顶峰，达到9亿多——可能这个数据出乎大多数人意料——恰在此时，东部沿海地区闹起了“民工荒”。有人说这叫中国的人口红利已尽，这种说法流传深广，学界、政界、媒体都信。但是，造成“民工荒”的究竟是劳动力人口减少了，还是政策失误所致，其实很值得我们深思？

南京居住证可享近20项公共服务

    从江苏省公安厅获悉，截至目前，全省累计制发居住证1546.3万张，覆盖逾75%的流动人口。居住证持有人可享有的公共服务基本明确，在南京，居住证持有人目前可享有7部门提供的近20项公共服务。
    根据省公安厅公布的各地居住证配套政策，南京持有居住证与持有暂住证享有同样的权利。居住证持有人目前可享有7个部门提供的近20项公共服务。据悉，自2011年苏州市试点居住证制度后，2013年，江苏省委、省政府部署在全省推行居住证制度，目前该制度已在全省13个市落地，居住证集中换发证工作全面铺开，并取得初步成效。
    据江苏省公安厅治安总队负责人介绍，截至目前，全省累计制发居住证1546.3万张，已覆盖逾75%的流动人口。南京从6月15日部署换发居住证工作，根据相关规定，到今年底，江苏省内居住证集中换发证工作限期结束，实现流动人口居住证全覆盖。
    根据省政府2014年12月下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
    上述《意见》明确，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务等权利；以连续居住年限、就业年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

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